Концептуальные подходы к подготовке проекта Федерального закона
«Об общих принципах организации и деятельности Уполномоченного по правам ребенка
в субъекте Российской Федерации»

Автономов А.С., д.ю.н.,
Хаманева Н.Ю., д.ю.н.


Формирование в России демократического правового государства, гражданского общества предполагает решение сложного и многогранного комплекса проблем. Права человека должны стать главным ориентиром в деятельности государства, всех властных структур российского общества и должностных лиц. Обеспечение соблюдения прав детей как полноправных граждан своей страны является одним из направлений правозащитной деятельности как государства, так и общественных объединений.

Наряду с наличием властных структур, в компетенцию которых входят вопросы, касающиеся различных аспектов положения детей, необходимо инициировать и активизировать деятельность механизмов независимого контроля за положением детей и соблюдением их прав.

Одной из форм независимого контроля за соблюдением прав детей является учреждение поста уполномоченного по правам ребенка. Такие должности уже есть в ряде субъектов РФ. Для оказания правовой помощи субъектам РФ в создании данного поста и исходя из того, что защита прав и свобод человека и гражданина относится к предметам совместного ведения России и субъектов Федерации предлагается создать проект федерального закона об общих принципах организации и деятельности Уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ. При разработке законопроекта следует учесть опыт, накопленный в ходе реализации проводимого с 1998 г. пилотного проекта Министерства труда и социального развития РФ и ЮНИСЕФ по внедрению в ряде субъектов РФ Уполномоченных по правам ребенка ( при исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления) как на уровне областей и города федерального значения, так и на уровне муниципальных образований. Этот опыт позволит лучше очертить круг обязанностей Уполномоченного по правам ребенка, определить приоритеты в его деятельности. Однако нельзя забывать, что в ходе пилотного проекта внедрялась модель «исполнительного омбудсмана», а предлагаемый законопроект нацелен на формирование классического парламентского специализированного омбудсмана – Уполномоченного по правам ребенка, т.е. созданного при законодательном (представительном) органе субъекта РФ.

Конечно, федеральный закон должен быть рамочным, т.е. закреплять наиболее общие принципы и положения, которые могут быть одинаковыми для различных субъектов РФ. В то же время известно, что каждый субъект Федерации обладает определенными особенностями, поэтому федеральный закон не должен вдаваться в детали, оставляя достаточно широкое поле деятельности для регионального законодателя. При этом из ряда положений Конституции РФ непосредственно вытекает, что субъекты РФ самостоятельно устанавливают собственную систему государственных органов. Федеральный закон в этом плане должен служить для них ориентиром, но предоставлять им возможность самим формировать систему государственных органов, исходя из региональных особенностей и потребностей.

В законе должен содержаться раздел «Общие положения». В нем необходимо раскрыть цель создания данного института, определить данный институт как вспомогательный, выступающий как дополнительное средство защиты прав и интересов ребенка; обозначить правовую базу, которой должен руководствоваться в своей деятельности Уполномоченный. Важным моментом является определение в законе основных задач, стоящих перед данным должностным лицом.

При подготовке законопроекта необходимо иметь ввиду, что Уполномоченный по правам ребенка не наделяется властными полномочиями, он не может отменить решение административного органа или должностного лица, не может кого-либо наказать. Тем не менее авторитетность его рекомендаций основывается, с одной стороны, на его личном профессионализме, с другой стороны, на том, что за ним стоит парламент. Ввиду этого в ряде стран омбудсманам предоставляется помещение в самом парламентском здании, а выделяемые ему государством средства, хотя и идут отдельной строкой, но в рамках денежных средств, выделяемых на деятельность парламента. В других государствах омбудсман со своим аппаратам размещается вне парламента, а денежные средства отделены от расходов на содержание парламента. Тем самым подчеркивается самостоятельность данного института, но связь омбудсмана с парламентом от этого не становится менее устойчивой.

Специальный раздел закона должен быть посвящен вопросам назначения и освобождения от должности Уполномоченного, а также требованиям, предъявляемым к кандидатуре на этот пост. Для укрепления статуса Уполномоченного он должен назначаться на эту должность, которая является государственной должностью субъекта РФ, законодательным (представительным ) органом государственной власти соответствующего субъекта Федерации, причем истечение срока полномочий данного органа, а также его роспуск не должны влечь прекращение полномочий Уполномоченного. Конечно, при назначении на должность может осуществляться взаимодействие различных ветвей власти. Например, право выдвижения кандидатов на должность Уполномоченного по правам ребенка для рассмотрения региональным законодателем может принадлежать не только депутатам или группам депутатов, но и главам администрации (президентам, губернаторам и др.) соответствующих субъектов РФ.

Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения присяги. В законе необходимо предусмотреть норму, определяющую случаи досрочного прекращения полномочий Уполномоченного.

Таким образом, Уполномоченный по правам ребенка представляет собой самостоятельный государственный орган, тесно связанный с парламентом. Речь идет о самостоятельности органа, а не о его полной независимости. В демократическом государстве совершенно независимых органов не бывает. Выборные органы зависят от воли избирателей, между собой органы государственной власти связаны различными механизмами взаимодействия и взаимозависимости. Другие государственные органы в той или иной степени зависят от сформировавших их органов, от специально созданных надзорных и контрольных органов. Таким образом можно говорить только об относительной независимости каких либо государственных органов. Но возникает вопрос: от кого же должен быть независим Уполномоченный по правам ребенка? Ответ совершенно очевиден – он должен быть независим в первую очередь от тех, в отношении кого он осуществляет свои надзорные функции. При этом связь с законодательным (представительным) органом как раз и может обеспечить Уполномоченному эту столь необходимую независимость. По отношению к административным органам и государственным служащим Уполномоченный по правам ребенка независим вследствие того, что он находится вне рамок исполнительной власти и административно не подчинен исполнительным органам, а также вследствие того, что он финансируется за счет средств, специально выделенных для него в бюджете. Это лишь некоторые предпосылки для обеспечения независимости Уполномоченного.

Представляется, что и для исполнительной власти существование такого института представляет интерес. Уполномоченный не просто рассматривает обращения, поступившие в его адрес либо по собственной инициативе начинает какие-то дела, связанные с нарушением прав детей, он также направляет соответствующим органам и государственным служащим рекомендации, которые могут помочь им отладить работу учреждений и ведомств, улучшить их взаимоотношения с гражданами. Уполномоченный по правам ребенка выступает для исполнительных органов не только в роли своеобразного зеркала, отражающего недостатки и промахи, но и указывает путь к совершенствованию их деятельности.

В предлагаемом законе необходимо сформулировать правоограничения в отношении Уполномоченного, так, например, он не может совмещать свою работу с деятельностью в качестве депутата, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой и ряд других.

Вся деятельность Уполномоченного строится на определенных принципах, некоторые из которых могут выступать и в качестве гарантий его деятельности: неприкосновенность, независимость, гласность, доступность и т.д.

Специальный раздел закона должен быть посвящен компетенции Уполномоченного, а также порядку его деятельности.

Ориентировочная структура проекта Федерального закона:

Глава I – Общие положения

Глава II – Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам ребенка

Глава III – Принципы деятельности и компетенция Уполномоченного по правам ребенка

Глава IV – Организационно-техническое и материальное обеспечение работы Уполномоченного по права ребенка

Глава V – Заключительные положения