Пояснительная записка
«К проекту закона Московской области «О Комиссиях по делам несовершеннолетних
и защите их прав в Московской области»

Тропина Л.И.,
Советник Губернатора Московской области,
председатель Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав
при Губернаторе Московской области

На протяжении 2004-2005 гг. в Московской области шла напряженная работа по разработке проекта закона Московской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Московской области».

Принятие законопроекта обусловлено необходимостью упорядочения работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, приведения нормативной правовой базы, регламентирующей их деятельность, в соответствие с Федеральным законодательством, претерпевшим в последние годы значительные изменения.

В соответствии с главой 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» профилактика безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних не относится к вопросам местного значения.

В августе 2004 г. вступил в действие Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, который изъял компетенцию по образованию комиссий из ведения органов местного самоуправления с 1 января 2005 года.

Ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», прямо указывает, что порядок образования комиссий и осуществления ими государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

К необходимости конкретизации положений Федерального закона № 120-99 г. и разработки закона «О комиссиях...» отсылает и новая редакция п.2 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 120-99 г., в соответствии с которой к полномочиям комиссий относится «осуществление мер, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

В отсутствие закона субъекта комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав продолжают руководствоваться Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР июня 1967 года (около 40 лет назад), документом, основные положения которого вступают в противоречие с действующим законодательством.

Разработанный проект закона «О комиссиях...» неоднократно обсуждался на рабочих встречах с центральными исполнительными органами государственной власти Московской области, в частности с представителями Министерства по делам территориальных образований Московской области, Управления государственной и муниципальной службы Московской области, Министерства финансов Московской области, а также Правового Управления аппарата Правительства Московской области. Особое внимание уделялось обсуждению вопросов образования комиссий городов и районов, создания структурных подразделений, обеспечивающих работу комиссий, финансирования их деятельности.

Все замечания и предложения, поступившие из указанных органов, в ходе работы над законопроектом были учтены.

В марте текущего года на расширенном заседании Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области законопроект обсуждался с представителями муниципальных образований, которые высказались в поддержку законопроекта.

По состоянию на 22 марта 2005 года численность штатных сотрудников комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, образованных органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области, составляла 113 человек.

Указанные сотрудники являются муниципальными служащими, которые входят в штат различных отделов администраций, курирующих образование, молодежную политику, безопасность, спорт и др. или органов управления образованием, культурой спортом, по делам молодежи, социальной защиты населения и др., что является недопустимым. Эти нарушения постоянно отражаются в актах прокурорского реагирования при проверках комиссий городов и районов.

Предлагаемое в законопроекте увеличение численности штатных сотрудников обусловлено значительно возросшим количеством персональных дел, поступающих в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, в том числе дел об административных правонарушениях.

В 2003 году количество рассматриваемых комиссиями дел об административных правонарушениях возросло на 36%, в 2004 - на 15,4%.

При этом административный процесс стал не менее серьезным, чем уголовный. Каждое административно-процессуальное действие сопровождается подготовкой соответствующего процессуального документа (определения, протокола, извещения, постановления и др.) На всех этапах и стадиях административного производства от возбуждения дела об административном правонарушении и до исполнения постановлений о назначении административного наказания или прекращения производства значительно возросли объем и сложность процессуальных действий, совершение которых требует знания норм не только административного права, но и других его отраслей.

Таким образом, штатные сотрудники комиссий обеспечивают соблюдение законности и защиту прав несовершеннолетних при подготовке и рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Новый Кодекс об административных правонарушениях наделил членов комиссий правом возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35 (неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию н/л), 5.36 (нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью или учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей), 5.37 (незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью), 6.10 (вовлечение несовершеннолетнего в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ) Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Данными властными полномочиями комиссии наделены впервые за весь период их существования.

Помимо этого штатные сотрудники комиссии рассматривают обращения граждан, готовят и направляют в суд иски о лишении или ограничении родительских прав, ходатайства о помещении несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, участвуют в судебных заседаниях по рассмотрению истов и ходатайств, направляют в органы внутренних дел материалы о привлечении к уголовной ответственности лиц, совершающих преступления против семьи и несовершеннолетних, проводят изучение режима и условий работы несовершеннолетних на предприятиях и в организациях, условий обучения, воспитания, содержания и обращения с детьми в учреждениях системы профилактики, оказывают содействие в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетним, вернувшимся из учреждений уголовно-исполнительной системы (воспитательных колоний, СИЗО) и специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, оказывают содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, обеспечивают межведомственное взаимодействие при организации индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, находящимися в социально опасном положении, проводят разъяснительную работу в учебных заведениях, в профилактических целях посещают по месту жительства несовершеннолетних и семьи, находящиеся в социально опасном положении, организуют и принимают непосредственное участие в межведомственных мероприятиях, постоянно проводимых рейдах «Безнадзорные дети», комплексной профилактической операции «Подросток», которая проводится ежегодно в период с мая по октябрь, и др.

Все эти направления деятельности и являются государственными полномочиями, возложенными на комиссии Положением о комиссиях (1967 г.), Семейным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и другими нормативными правовыми актами.

Проект закона «О комиссиях...» предусматривает создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в городских округах и муниципальных районах, поскольку в соответствии с ч.3 ст. 19 Федерального закона № 131 отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются только органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

На сегодняшний день из-за отсутствия единых законодательно закрепленных требований по вопросу образования и деятельности комиссий серьезной проблемой является нелигитимность созданных ранее комиссий городов и районов. В связи с этим начался процесс внесения актов прокурорского реагирования на постановления глав администраций об утверждении состава комиссии, постановления комиссий, порядок образования которых и осуществления которыми своих полномочий законодательно не обеспечен на уровне субъекта Российской Федерации. Продолжается отток кадров (с момента принятия ФЗ № 122 сменилось более 30% ответственных секретарей комиссий). Во многих муниципальных образованиях штатные сотрудники комиссий переведены в штат других органов системы профилактики и задействуются для выполнения соответствующих функций. В некоторых муниципальных образованиях штатные сотрудники комиссии не предусмотрены или должности вакантны. Все это негативно влияет на состояние безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, препятствует осуществлению комиссиями их функций.

Поэтому в целях сохранения и совершенствования созданной в Московской области системы комиссий необходимо ускорить процесс принятия Закона.

По информации Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации, до 2004 года Законы «О комиссиях...» были приняты более чем в 20 субъектах Российской Федерации (Республика Карелия, Хабаровский край, Белгородская, Курганская, Калининградская области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ и др.). После принятия Федерального закона № 122 нормативные правовые акты, регулирующие деятельность комиссий приняты в Москве, Саратове, Карачаево-Черкесской Республике и ряде других регионов России.