В условиях реформирования политического, социально-экономического строя Российской Федерации наряду с многочисленными положительными результатами проведенных преобразований, к сожалению, имеются и определенного рода упущения.

По нашему мнению, органы государственной власти не в должной мере оценивают роль, место и значение в системе субъектов профилактической деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. В настоящее время, как показывают результаты научных исследований, данное направление деятельности нуждается в принципиальном совершенствовании. Содержание и структура складывающихся как в стране в целом, так и в Липецкой обл., в частности, общественных отношений настоятельно диктует необходимость существенной активизации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. С любезного разрешения уважаемых участников научно-практической конференции хотелось бы обозначить имеющиеся слабые «основные направления этой деятельности».

Отсутствие единых и нормативно-правовых основ организации и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН) побуждает органы государственной власти субъектов Российской Федерации искать самостоятельное решение указанных вопросов. Существующее формально Положение о КДН от 3 июня 1967 г. перестало адекватно соответствовать современным социальным потребностям и признано утратившим силу.

В социально-правовом плане КДН традиционно сохраняют свое место наиболее активного звена на уровне муниципальных образований, федеральные начала в организации и практическом функционировании КДН не наполняются новым нормативно-правовым содержанием и существенно отстают от многих положений Конституции Российской Федерации и других актов, принятых в 1995-1996 гг. и существенно обновленных в 2003-2004 гг., Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Ситуация с нормативно-правовым обеспечением организации и функционирования КДН сложилась в связи с правовой неопределенностью соответствующих правоустановлений в КоАП РФ, где КДН названы только в числе органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (п. 2 ч. 1 ст. 22.1). Наряду с этим, в п.4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ субъектам Российской Федерации делегировано право самостоятельно решать вопрос о создании/несоздании административных комиссий для рассмотрения дел об административных правонарушениях, за совершение которых административная ответственность установлена законами субъектов Российской Федерации. Эти обстоятельства убеждают, что КДН должны создаваться и функционировать исключительно в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В значительной мере по причине отмеченной правовой неопределенности недопустимо долго не затрагивался вопрос о правовом статусе КДН комментаторами КоАП РФ. Умалчивалось об этом и в региональных законах субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Только в Законе Ярославской области от 2 июня 2003 г. «Об административных правонарушениях» кратко записано: «Правовые основы образования и деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ярославской области устанавливаются законами Ярославской области в соответствии с федеральным законодательством» (ст. 2.1)¹. В аналогичных законах других субъектов Российской Федерации комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав указываются только в числе субъектов правоприменения. Имеются все основания предполагать, что законодательный орган Ярославской области первым из субъектов Российской Федерации 25 марта 2003 г. принял Закон «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ярославской области».

Сложившиеся социально-экономические и организационно-правовые реалии подсказывают настоятельную необходимость повсеместного обновления нормативно-правовых актов о комиссиях по делам несовершеннолетних. Некоторое уточнение в названии КДН, внесенное Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и содержание ст.11 этого Закона с иными дополнениями по состоянию на 10 июня 2006 г. не отражают в полной мере социально-политических изменений в обществе, обусловленных Конституцией Российской Федерации 1993 года.

По общему правилу в субъектах Российской Федерации система КДН двухуровневая: КДН при исполнительном органе субъекта РФ и муниципальные КДН.

В связи с отсутствием единого федерального акта наблюдается различный, часто с серьезным запозданием подход к правовому обеспечению создания и организации работы КДН. Как отмечено выше, положения о КДН утверждаются либо законами региональных органов государственной власти, либо постановлениями коллегиальных органов исполнительной власти (правительств, администраций, советов администраций), либо единоличными постановлениями глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Преимущественно – это отдельные нормативные правовые акты. Но есть примеры включения правовых норм о КДН в комплексные правовые акты законодательных органов субъектов Российской Федерации. Так, в Закон Красноярского края от 11 октября 2002 г. «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» содержится глава 2 «Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав». По существу – это полномасштабный и вполне самостоятельный, обычный правовой акт о КДН (11 страниц, 18 статей), в котором содержатся правовые нормы о КДН двух уровней - комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Совете администрации Красноярского края и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных районах и городских округах.

Приемлемым можно признать Закон Белгородской области от 13 ноября 2002 г. «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», в котором соответствующие вопросы решены применительно к КДН Белгородской области и КДН, образуемым в муниципальных образованиях (муниципальные комиссии), и КДН, образуемым в округах муниципальных образований (окружные комиссии).

Положения о КДН при администрациях (правительствах) субъектов Российской Федерации утверждаются и сами КДН создаются, как правило, правовыми актами руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На муниципальном уровне эти вопросы решаются органами местного самоуправления - как представительными, так и исполнительными.

Структура и содержание региональных Положений о КДН однотипны, во многом воспроизводят Положение о КДН 1967 г. и вполне приемлемы для работы КДН.

Значительную по объему правовых решений группу региональных нормативных правовых актов составляют акты, устанавливающие правовой статус и регламентирующие порядок создания, организацию работы; содержание функциональной деятельности региональных и муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Здесь наблюдаются различные подходы: как правило, эти вопросы решаются в форме отдельных законов субъектов Российской Федерации применительно к региональным и муниципальным КДН; в некоторых субъектах Российской Федерации эти вопросы решаются исполнительными органами государственной власти в форме постановлений правительств или глав администраций (губернаторов) регионов. Есть оригинальное, уже упоминавшееся решение вопросов о КДН: в Законе Красноярского края «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» содержится глава 2 «Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав», в 18-ти статьях которой анализируемые вопросы решены с приемлемой полнотой.

Результаты изучения правоприменительной практики в многочисленных субъектах Российской Федерации, а также мнения авторитетных российских ученых позволяют утверждать о целесообразности правового решения вопроса о КДН в форме отдельных региональных законов, если не состоится принятие федерального закона о КДН.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что вопросы о КДН регионального и муниципального уровней решаются по-разному не только по органам и по форме, но и по содержанию. Это обусловлено отсутствием адекватного настоящему времени и ситуации федерального Закона о КДН, хотя в соответствии с КоАП РФ это должен быть только федеральный закон, так как не предусматривается иное (как, например, в отношении административных комиссий и иных коллегиальных органов административной юрисдикции).

Нонсенсом является не столько отсутствие федерального закона о КДН, сколько действие не только устаревшего Положения о КДН от 3 июня 1967 г., но и фактически утратившего законную силу в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

В Федеральном Законе должны содержаться правоустановления о статусе соответствующей федеральной структуры и региональных КДН, об основах их взаимодействия и делегировании субъектам Российской Федерации полномочий по нормативно-правовому и организационно-техническому обеспечению образования и функционирования КДН муниципальных образований и городских округов.