Согласно ст. 4 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»¹ систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (далее — система профилактики) образуют органы и учреждения. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — Комиссии) наряду с органами управления социальной защитой населения, органами управления образованием, органами опеки и попечительства, органами по делам молодежи, органами управления здравоохранением, органами службы занятости, органами внутренних дел являются элементами системы профилактики, в задачи которой входит осуществление мер, по координации деятельности органов и учреждений данной системы.

На настоящий момент серьезно недооценивается место и роль Комиссий в системе субъектов профилактической деятельности, а правовое обеспечение организации деятельности Комиссий в Российской Федерации нуждается в принципиальном совершенствовании.

Основной проблемой является неясность, размытость правового статуса Комиссий не только внутри системы профилактики, но и с точки зрения их взаимодействия с иными органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Остро стоит вопрос о том, является ли Комиссия органом власти? И если да, то какой власти, федеральной, региональной, местной? При этом необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России делится на три ветви: законодательная, исполнительная, судебная. В свою очередь, в соответствии с положениями ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 120-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»² в систему органов местного самоуправления входят: представительные органы; исполнительно-распорядительный орган (местная администрация); контрольный орган; глава муниципального образования иные органы и должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования.

Отсутствие единых и нормативно-правовых основ организации и деятельности Комиссий побуждает органы государственной власти субъектов Российской Федерации искать самостоятельное решение указанных вопросов, воплощая их в нормах своих законов. Для того чтобы получить ответ на поставленные вопросы, необходимо обратиться к изучению законов субъектов Российской Федерации, определяющих порядок формирования и статус Комиссий.

Определяя статус Комиссии, необходимо обратиться к ее понятию. Анализ регионального законодательства позволил нам сделать выводы о том, что часть региональных законов не содержит норм, в которых бы закреплялось, что понимается под Комиссией. Например, законы Санкт-Петербурга³, Ленинградской области⁴, Курганской области⁵. В отличие от указанных субъектов Российской Федерации такие субъекты, как Пензенская область⁶, Калининградская область⁷, Краснодарский край⁸, Ростовская область⁹, Смоленская область¹⁰, Оренбургская область¹¹, Ямало-Ненецкий автономный округ¹², закрепляют, что Комиссия — постоянно действующий коллегиальный орган системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Из определений, данных в законах указанных субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод, что Комиссии — это органы, формируемые системой профилактики, в целях координации ее деятельности.

В законах Новосибирской области¹³, Ставропольского края¹⁴ есть определенное отличие от вышеприведенной формулировки. Законы указанных субъектов закрепляют, что Комиссии являются постоянно действующими межведомственными коллегиальными органами, входящими в систему профилактики. С одной стороны, Комиссия — орган, формируемый системой, а с другой — Комиссия — орган, входящий в систему, т.е. формироваться он может и за рамками системы профилактики.

Конечно же по своей природе Комиссии не являются ни органами государственной власти, ни органами местного самоуправления. В целом Комиссии нельзя отнести ни к одной из ветвей государственной власти. Комиссии — специальные публичные образования, наделенные властными полномочиями, но данные полномочия не выходят за рамки системы профилактики. Следовательно, Комиссию можно назвать органом, но не органом власти, а органом системы профилактики, который необходим для обеспечения жизнеспособности данной системы, для организации процессов, направленных на решение поставленных перед системой задач.

С точки зрения очерчивания правового статуса Комиссий хотелось бы также обратить внимание на проблемы и особенности их формирования в различных регионах нашего государства.

На настоящий момент в субъектах Российской Федерации сложилась двухуровневая система Комиссий.

К первому уровню относится Комиссия субъекта РФ. Статус данной Комиссии в регионах различен. Так, например, в Законах Саратовской, Пензенской, Волгоградской областей закрепляется, что эта Комиссия образуется Правительством области (ст. 4). В соответствии же с Законом Калининградской области это Комиссия при Правительстве Калининградской области (ст. 4), которая образуется Губернатором Калининградской области на срок его полномочий (ст. 5). В соответствии с законами Самарской области (ст. 3), Курганской области (ст. 3), Ставропольского края (ст. 4), Ханты-Мансийского автономного округа (ст. 3) это также Комиссия при Правительстве субъекта РФ, но образуется она в порядке, установленном Правительством субъекта РФ (например, решением Правительства). В законах Ростовской, Смоленской областей не закреплено, что Комиссия формируется как структура при органе общей компетенции данных субъектов Федерации, но устанавливается, что состав Комиссии, основные направления и порядок ее деятельности утверждаются Администрацией области. Закон Краснодарского края закрепляет, что Комиссия образуется главой администрации Краснодарского края в соответствии с действующим законодательством (ст. 5). В то же время ст. 1 Закона Оренбургской области устанавливает, что состав комиссии утверждается Губернатором Оренбургской области. Согласно ст. 5 Закона Тамбовской области состав Комиссии утверждается главой администрации области по представлению председателя Комиссии, которым является заместитель главы администрации области. А в соответствии с законом Ямало-Ненецкого автономного округа Комиссия, так же как и в таких субъектах, как Курганская, Калининградская, Самарская области, Ставропольский край, формируется при органе общей компетенции субъекта Федерации (при Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа). Но что касается вопросов организации деятельности Комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа, то численный и персональный состав Комиссии утверждается Губернатором автономного округа, а Положение о Комиссии утверждается Администрацией автономного округа. Отдельно хотелось бы отметить закон Новосибирской области, ст. 5 которого устанавливает, что численный и персональный состав Комиссии утверждается постановлением Новосибирского областного Совета депутатов.

Данный анализ порядка образования Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав субъектов Российской Федерации, проведенный на основе изучения законодательства некоторых регионов, позволяет нам выделить несколько видов Комиссий по порядку их образования.

В зависимости от субъекта, определяющего порядок образования:

• —   образуемые законодательным органом субъекта Российской Федерации (например, Новосибирская область);
  
• —   образуемые органом общей компетенции субъекта Российской Федерации (Правительством или Администрацией) (например, Ростовская, Смоленская, Самарская, Курганская области, Ставропольский край, Ханты-Мансийский автономный округ);
  
• —   образуемые главой субъекта Российской Федерации (губернатором или главой администрации) (например, Калининградская, Оренбургская области);
  
• —   образуемые главой субъекта Российской Федерации по представлению председателя Комиссии (например, Тамбовская область);
  
• —   образуемые главой субъекта Российской Федерации во взаимодействии с органом общей компетенции субъекта Российской Федерации (например, Ямало-Ненецкий автономный округ).

В зависимости от места Комиссии в системе органов власти субъекта Российской Федерации:

• —   Комиссии при органах общей компетенции субъектов Российской Федерации, не имеющие статус государственного органа субъекта Российской Федерации (при Правительстве или Администрации) (например, Тамбовская область, Ставропольский край);
  
• —   Комиссии, имеющие статус государственного органа субъекта Российской Федерации (например, Ханты-Мансийский автономный округ).

Ко второму уровню относятся Комиссии, создаваемые в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации (городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах, на внутригородских территориях городов федерального значения) (далее — муниципальные Комиссии).

Так же как у Комиссий первого уровня, порядок формирования Комиссий второго уровня в регионах неодинаков.

В соответствии с законом Пензенской области муниципальные Комиссии образуются представительным органом муниципального образования на основе предложений главы местной администрации (главы муниципального образования), их численный и персональный состав утверждается представительным органом муниципального образования. Согласно закону Новосибирской области численный и персональный состав муниципальных Комиссий утверждается муниципальным правовым актом представительного органа соответствующего муниципального образования. В соответствии с законом Калининградской области муниципальные Комиссии образуются Губернатором Калининградской области, за исключением случаев, когда полномочия по их образованию переданы органам местного самоуправления соответствующим законом данного субъекта Федерации. Решая вопрос образования муниципальных Комиссий, закон Ставропольского края установил, что муниципальные Комиссии образуются и численный и персональный состав таких комиссий утверждается решениями органов местного самоуправления в случае наделения их в установленном порядке отдельными государственными полномочиями Ставропольского края. В соответствии с законом Краснодарского края муниципальные Комиссии образуются главами местных администраций при исполнительно-распорядительных органах муниципальных районов или городских округов, Положение о муниципальной комиссии, ее численный и персональный состав утверждаются правовыми актами главы местной администрации. В соответствии с законом Ростовской области муниципальные Комиссии образуются при исполнительно-распорядительных органах муниципальных районов или городских округов главой местной администрации. Закон Самарской области устанавливает, что муниципальные Комиссии образуются органами местного самоуправления соответственно городского округа или муниципального района, также численный и персональный состав указанных Комиссий утверждается органом местного самоуправления, каким именно (представительным, исполнительно-распорядительным, контрольным), закон не указывает. Похожая ситуация и в Волгоградской и Оренбургской областях. Так, закон Волгоградской области закрепляет, что муниципальные Комиссии образуются соответствующими органами местного самоуправления области (ст. 5 Закона Волгоградской области), а в соответствии с законом Оренбургской области составы муниципальных Комиссий утверждаются должностными лицами органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями. Законом Саратовской области предусмотрено, что Комиссии в муниципальных образованиях области образуются Правительством области в соответствии с настоящим законом, а также Положение о комиссии в муниципальном образовании области утверждается Правительством области. Следует отдельно отметить, что персональный состав Комиссий в муниципальных образованиях области определяется Комиссией субъекта (областной Комиссией). Закон Смоленской области закрепляет, что муниципальные Комиссии создаются и формируются на основании правовых актов Администрации Смоленской области, в которых определяются их численный и персональный состав, председатель, заместитель председателя, ответственный секретарь, члены соответствующих комиссий, в том числе исполняющие свои обязанности на постоянной основе, если иное не установлено областным законом. В соответствии со ст. 5 закона Ханты-Мансийского автономного округа¹⁵ органы местного самоуправления данного субъекта Федерации на неограниченный срок наделены государственными полномочиями по образованию территориальных комиссий при органах местного самоуправления в городских округах и муниципальных районах в соответствии с требованиями федерального законодательства и законодательства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

Исходя из проведенного выше анализа, муниципальные Комиссии по порядку образования можно подразделить на следующие виды:

• —   образуемые Губернатором субъекта Федерации;
  
• —   органом общей компетенции субъекта Федерации;
  
• —   образуемые представительным органом муниципального образования;
  
• —   образуемые главами местных администраций;
  
• —   образуемые на основании решений органов местного самоуправления в случае наделения их в установленном порядке отдельными государственными полномочиями.

Мы остановились только на некоторых вопросах, касающихся правового статуса Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Но на основе изучения, вышеприведенных, законов субъектов Российской Федерации, определяющих основы их организации и деятельности, можно сделать вывод, что в вопросах определения места и роли Комиссий в системе органов власти субъектов Федерации, а также в вопросах организации деятельности Комиссий на настоящий момент отсутствует единый государственный подход.

Отсутствие единого государственного подхода к вопросам организации деятельности Комиссий существенно затрудняет реализацию ими таких основных направлений деятельности, как координация деятельности и обеспечение эффективного взаимодействия органов и учреждений систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Отсутствие единого государственного подхода к четкому определению правового статуса Комиссий, на наш взгляд, существенно снижает качество и эффективность работы не только самих Комиссий, но и всей системы профилактики.

Необходимо учитывать, что деятельность системы профилактики направлена на обеспечение прав и законных интересов детей, а соответственно подчинена их интересам. Игнорирование проблем, имеющих место в сфере организации деятельности основной координирующей структуры системы профилактики, а именно Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, может привести к невозможности обеспечения интересов ребенка, а также к прямому нарушению его прав и законных интересов.

В связи с этим на сегодняшний момент необходимы разработка и принятие федерального закона «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав». Данный нормативный акт должен унифицировать подходы к пониманию статуса комиссии по делам несовершеннолетних определить единую на территории всей Российской Федерации систему комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Изучение законодательства определяющего порядок организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с момента создания Комиссий и до сегодняшних дней позволяет сделать вывод о том, что существенно изменился правовой статус данного органа. Расширились цели и задачи деятельности Комиссий, изменились полномочия, а также претерпел существенные изменения порядок их формирования. Но, по логике вещей, не должны были измениться принципы деятельности Комиссий, так как «центром», вокруг которого все 90 лет с момента создания строится деятельность Комиссий, является интерес ребенка и интерес семьи. Принципы должны лежать в основе формирования, функционирования и совершенствования любого органа государства, и Комиссии не являются исключением. Принципы деятельности Комиссий должны быть незыблемыми, так как принцип есть научное или нравственное начало, основание, правило, от которого не отступают¹⁶.
Для того чтобы являться правовой основой деятельности, принципы должны находить свое закрепление в правовых нормах.

Согласно положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁷ решение вопросов создания Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — Комиссии) и организации их деятельности относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Комиссии сегодня формируются на основе законов субъектов Российской Федерации и принимаемых на их основе статутных подзаконных актов, определяющих порядок их деятельности.

На уровне Российской Федерации до сих пор действует Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 г. «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних», но думается, что его положения значительно устарели, и наличие данного нормативного акта, подчас вносит путаницу в процесс правоприменения. С одной стороны, данный нормативный акт имеет юридическую силу федерального закона, а следовательно, имеет преимущество перед законами субъектов Российской Федерации. Но, с другой стороны, нормы данного указа не согласуются с реалиями настоящей действительности и в части противоречат действующему федеральному законодательству, в связи с чем должны применяться только в части, ему соответствующей. Анализируя указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 г., можно сделать вывод, что принципы деятельности Комиссий не нашли в нем системного отражения.

Анализируя действующее законодательство субъектов Российской Федерации, следует отметить, что регионы по- разному подошли к законодательному закреплению основополагающих начал (идей) деятельности Комиссий.

Так, например, законы Ставропольского края¹⁸, Санкт-Петербурга¹⁹, Ленинградской²⁰, Тамбовской²¹, Ростовской²², Самарской²³, Курганской²⁴, Смоленской²⁵ областей об организации деятельности Комиссий вообще не содержат норм, закрепляющих принципы их организации и деятельности.

В свою очередь, в субъектах Российской Федерации, чьи законы об организации и деятельности Комиссий закрепляют принципы их деятельности, также нет единообразного подхода. Так, ст. 2 Закона Москвы²⁶ закрепляет в качестве принципов деятельности комиссий только три: законность; гуманное обращение с несовершеннолетним; сохранение конфиденциальности информации. В свою очередь, ст. 2 аналогичного закона Московской области²⁷ помимо указанных трех принципов выделяет еще три: коллегиальность; индивидуальный подход к воспитанию несовершеннолетнего; поддержка семьи и взаимодействие с ней в вопросах воспитания несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов.

Закон Пензенской области (ст. 3)²⁸ находит в себе отражение всех указанных выше принципов, в какой-то мере даже совершенствует их. Например, принцип коллегиальности дополнен тем, что все члены коллегиального органа имеют равные права. Принцип конфиденциальности информации четко конкретизирован, а именно должна соблюдаться конфиденциальность информации о конкретном субъекте (о несовершеннолетнем, его родителях или об иных законных представителях). Также в законе Пензенской области имеют место такие принципы, как: ответственность должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетнего; единство системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Анализ закона Калининградской области²⁹ показывает, что в нем находит закрепление отсутствующий и в законах Москвы, Московской и Пензенской области принцип гласности. Помимо этого, закон Калининградской области закрепляет в качестве принципа поддержку деятельности в Калининградской области органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, государственных органов Калининградской области, органов местного самоуправления в Калининградской области и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Калининградской области.

Также в законах ряда субъектов Российской Федерации об организации деятельности Комиссий (Новосибирская³⁰, Волгоградская³¹, Оренбургская³² области и др.) в качестве одного из основных принципов организации и деятельности Комиссий закрепляется демократизм.

Как следует из проведенного анализа, у субъектов Российской Федерации, к сожалению, нет единого подхода к вопросу, что следует понимать под принципами организации и деятельности Комиссий и необходимо ли вообще их законодательное закрепление. Думается, что отсутствие законодательно закрепленных принципов организации и деятельности Комиссий ставит под угрозу возможность достижения поставленных перед данным органом целей и решения важнейших задач в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также в области реализации Российской Федерацией семейной политики.

На наш взгляд, принципы организации и деятельности Комиссий с теоретической точки зрения необходимо разделить на три группы:

1) общие принципы;

2) принципы, на основе которых должны создаваться Комиссии;

3) принципы, на основе которых Комиссии должны реализовывать свои полномочия.

К общим принципам следует отнести такие, как: законность; гласность; демократизм.

К принципам, на основе которых должны создаваться Комиссии, следует отнести: коллегиальность; единство системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; государственной поддержки деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; обеспечения ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.

К принципам, на основе которых Комиссии должны реализовывать свои полномочия, следует отнести: гуманное обращение с несовершеннолетними; уважительное отношение к несовершеннолетнему, его родителям или иным законным его представителям; конфиденциальность информации о несовершеннолетнем, его родителях или об иных законных представителях; взаимодействие с родителями или иными законными представителями несовершеннолетнего по вопросам защиты его прав и законных интересов; индивидуальный подход к воспитанию несовершеннолетнего.

Поскольку в области защиты материнства и детства, в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в области формирования социальных гарантий детей Российская Федерация ведет единую государственную политику, а Комиссии играют в процессе реализации данной политики немаловажную роль, то логично было бы строить их деятельность по единым принципам. Данные принципы должны быть общими на всей территории нашего государства и найти в будущем свое отражение в федеральном законе «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав».