В предыдущей статье (журнал «Вопросы ювенальной юстиции» № 3(12)2007) речь шла о результатах социологического опроса несовершеннолетних группы риска в шести регионах страны, в которых реализуются пилотные проекты по совершенствованию работы с данной категорией молодежи. Предлагаемая статья посвящена положению МГР в Российской Федерации в контексте международных правовых норм, общественного мнения и экспертных оценок в отношении прав и возможностей МГР, гарантируемых государственными и общественными институтами.

Международные правовые нормы и права МГР в РФ

Защита прав несовершеннолетних, том числе входящих в группу риска, является важным признаком развитости общества. Несмотря на существующие социально-экономические и политические различия международное сообщество в лице ООН выработало ряд принципов, которые должны соблюдаться в любом государстве. Международное оформление прав ребенка началось с Декларации прав ребенка, провозглашенной ООН в ноябре 1959 г. В ней отмечается, что законом и другими средствами ребенку должна быть обеспечена специальная защита и предоставлены возможности и благоприятные условия, которые позволяли бы ему развиваться физически, умственно, нравственно, духовно и в социальном отношении здоровым и нормальным путем и в условиях свободы и достоинства.

В развитие принципов, закрепленных в Декларации, в ноябре 1989 г. была принята Конвенция о правах ребенка. Статья 43 Конвенции учреждает Комитет по правам ребенка, уполномоченный осуществлять контроль за выполнением государствами-участниками обязательств по Конвенции. Особое внимание уделено правам молодежи, оказавшейся в критической ситуации. Комитет рекомендует государству-участнику обеспечить полное соблюдение норм отправления правосудия в отношении несовершеннолетних¹.

Согласно международным нормам государство-участник в приоритетном порядке обязано:

а) обеспечить, чтобы с детьми, не достигшими возраста для привлечения к уголовной ответственности, не обращались, как с преступниками;

B) реформировать систему отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, с тем, чтобы дела лиц моложе 18 лет рассматривались в рамках специальной системы отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, а не обычной системы правосудия;

с) разработать эффективную систему назначения наказаний для лиц моложе 18 лет, находящихся в конфликте с законом, таких, как общественно-полезных труд или восстановительное правосудие, для обеспечения того, чтобы лишение свободы использовалось лишь в качестве крайней меры;

d) гарантировать всем детям право на соответствующую юридическую правовую помощь и защиту;

е) соблюдать положения Уголовно-процессуального кодекса о досудебном содержании под стражей;

f) принять надлежащие меры, чтобы применяемые сроки лишения свободы были как можно короче за счет использования, среди прочего, наказания с отсрочкой исполнения и условного освобождения;

g) обеспечить, чтобы лица моложе 18 лет содержались отдельно от взрослых;

h) обеспечить, чтобы лица моложе 18 лет поддерживали регулярные контакты со своими семьями, находясь в системе отправления правосудия для несовершеннолетних;

i) постоянно повышать квалификацию судей и сотрудников правоохранительных органов;

j) обеспечить, чтобы лица моложе 18 лет, находясь в заключении, имели доступ к программам по образованию и реинтеграции;

k) разработать и применять нормы и механизмы контроля в отношении условий содержания в учреждениях для несовершеннолетних правонарушителей, предусматривающие, в числе прочего, посещения представителями независимых органов;

l) предоставить всем осужденным детям доступ к консультациям и в случае необходимости к другим мерам социальной помощи;

m) обратиться за содействием к соответствующим органам и учреждениям Организации Объединенных Наций, таким, как ПРООН, ЮНОДК и ЮНИСЕФ.

Конвенция о правах ребенка ратифицирована Верховным Советом СССР 13 июня 1990 г. без оговорок, вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г. РФ как правопреемник СССР является государством-участником Конвенции.

В 1992 Россия представила первый доклад о реализации Конвенции. На его основе Комитет ООН в 1993 г. сформулировал свои замечания и рекомендации. С этого времени были приняты некоторые программные документы и законы, обеспечивающие практическую реализацию требований Конвенции в России. Оценка итогов реализации раздела «Правовая защита детства» Национального плана действий в интересах детей до 2000 года, содержащаяся в Докладе о положении детей в Российской Федерации, показывает, что в основном указанный раздел был выполнен. В то же время отмечается, что не удалось реализовать такие законодательные меры, как: гарантия правовых механизмов обеспечения прожиточного минимума каждому ребенку; учреждение специальных судов по делам семьи и несовершеннолетних; создание системы реабилитации несовершеннолетних, освобожденных из мест лишения свободы.

В сентябре 2005 г. Комитет по правам ребенка ООН рассмотрел третий периодический доклад Российской Федерации. Комитет одобрил ряд мер, принятых РФ в период с 2001 г. и направленных на улучшение законодательства в части защиты прав несовершеннолетних, а также приветствовал многочисленные конкретные меры и целевые программы по осуществлению Конвенции о правах ребенка в РФ.

Вместе с тем Комитет выразил озабоченность рядом проблем, связанных с соблюдением прав ребенка. Среди них:

• отсутствие достаточного внимания к проблемам дискриминации, пыток и телесных наказаний, отсутствия заботы и грубого обращения, сексуальной эксплуатации и надругательств, нецелесообразности помещения детей в закрытые учреждения, а также отправления правосудия в отношении несовершеннолетних;
• сокращение социальных услуг и пособий для детей вследствие принятия Федерального закона № 122²;
• необходимость должной координации и согласованности действий в интересах детей и молодежи, как на федеральном, так и на региональном уровнях, между центральными и местными органами власти , недостаточный уровень сотрудничества с детьми, молодежью, родителями и неправительственными организациями³;
• отсутствие структур независимого контроля за соблюдением прав детей, таких как федеральное управление уполномоченного по правам ребенка, региональные управления уполномоченного по правам ребенка, независимые правозащитные учреждения;
• отсутствие Национального плана действий, проводимых в отношении детей⁴;
• недостаточно развитые механизмы подачи жалоб детьми без получения разрешения со стороны родителя/законного представителя;
• рост числа детей, помещенных в специализированные учреждения и лишенных семейного окружения;
• недостаточность мер по поощрению здорового образа жизни, рационального питания, физической культуры и личной гигиены, профилактике табакокурения и употребления алкоголя;
• рост числа безнадзорных детей и их уязвимости ко всем видам злоупотреблений и эксплуатации, а также отсутствие доступа этой категории к услугам государственных систем здравоохранения и образования;
• отсутствие конкретных федеральных процедур и судов для отдельного рассмотрения дел несовершеннолетних правонарушителей в рамках системы правосудия, несмотря на ряд нормоустановительных попыток.

Таким образом, Комитет по правам ребенка ООН обеспокоен широким спектром проблем, касающихся защиты прав несовершеннолетних в РФ.

Права МГР в оценке экспертов

Определяя основные права детей и молодежи в современном российском обществе, экспертное сообщество, принявшее участие в рамках базового исследования по проекту «Совершенствование работы с МГР в РФ», было практически единодушно – это, прежде всего, право на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития.

Вторым по значимости и актуальности правом эксперты считают право на незамедлительный доступ к правовой, психологической и другой соответствующей помощи. Эту позицию поддержали более половины опрошенных представителей экспертного сообщества (59,1%). Также достаточно важным является право детей на собственные взгляды по вопросам, затрагивающим их интересы (44,3%).

Помимо предложенного перечня прав детей и молодежи ряд экспертов указали на: «право на достойное бесплатное образование и последующее трудоустройство», «право на здоровую семью», «свобода от унижающего достоинство обращения и наказания».

В тоже время такие права, как право на защиту от экономической эксплуатации и право на защиту от дискриминации, эксперты оценили как наименее значимые в современных условиях.

Далее, оценивая уровень правовой защищенности детей и молодежи в современной России, большинство экспертов дали негативные оценки. Так, 61,4% убеждены в том, что права детей и молодежи в современном российском обществе либо слабо защищены, либо практически не защищены. Чуть более трети опрошенных (37,5%) считают, что права в целом защищены, да и то частично.

При этом основные причины недостаточной правовой защищенности детей и молодежи в России эксперты связывают с отсутствием целенаправленной государственной молодежной политики в целом и эффективной законодательной базы в отношении молодежи. Этой точки зрения придерживается большинство экспертов (64,6%).

В качестве достаточно серьезной причины низкой правовой защищенности детей и молодежи 37,8% экспертов назвали недостаточное развитие системы общественных институтов, к которым можно обратиться для защиты своих прав.

На этом фоне такие причины, как неэффективная работа правовых институтов (суды, прокуратура) и правоохранительных органов, по мнению экспертов, являются менее значимыми, хотя и оказывают определенное влияние на неблагоприятное развитие правовой ситуации.

Экспертами в ходе опроса, также были названы и другие причины, которые оказывают заметное влияние на неблагоприятное развитие ситуации в сфере правовой защищенности детей молодежи. К таким причинам следует отнести «низкий уровень грамотности и компетентности кадров правоохранительных органов», «отсутствие единой системы по регулированию вопросов, касающихся прав несовершеннолетних», «существующий карательный, а не правозащитный подход к работе с молодежью», «слабую поддержку института семьи».

Конечно, положение МГР во многом зависит от приоритетов государственной политики. Отсутствие комплексного долгосрочного плана решения проблемы безнадзорности, правонарушений среди несовершеннолетних и других социальных проблем свидетельствуют о недостаточном понимании необходимости согласованной, целенаправленной деятельности различных ведомств и общественных организаций в этом направлении. Негативную роль в этом играет отсутствие основ законодательного регулирования всего спектра отношений сторон процесса воспитания несовершеннолетних: государства, общества, общественных институтов, включая образовательные учреждения и средства массовой информации⁵. Это касается, прежде всего, вопросов своевременного выявления фактов преступления против несовершеннолетнего и оперативной реакции со стороны соответствующих учреждений, текущей работы с детьми и семьями, в которых они проживают, оказания необходимой помощи.

Как показало исследование, в подавляющем большинстве случаев правонарушению несовершеннолетнего предшествует преступление или правонарушение в отношении его самого со стороны взрослых. Именно по этой причине одна из задач профилактической работы заключается, как уже отмечалось, в усилении правовой защищенности молодежи, своевременном выявлении фактов преступлений в отношении несовершеннолетних.

Развитие ювенального правосудия

Одним из перспективных направлений совершенствования работы с МГР является развитие специального (ювенального) правосудия, что является к тому же реализацией обязательств России по применению общепризнанных принципов и норм международного права. Правосудие в отношении несовершеннолетних должно быть составной частью процесса национального развития страны. Судейское сообщество, как показали данные из регионов, уже взяло на себя инициативу в развитии ювенального правосудия, но без нормативно-правовой, организационной и финансовой поддержки законодательной и исполнительной власти эксперименты никогда не перейдут в стадию широкого социального внедрения. Такова точка зрения законодателей, выраженная в Докладе Комитета Совета Федерации по социальной политике⁶.

Важным этапом в этом направлении является законотворческая деятельность. В настоящее время подготовлены три законопроекта: «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», «О ювенальных судах в Российской Федерации», «Об основах системы ювенальной юстиции». Параллельно идет наработка практического опыта по созданию ювенальной юстиции. В некоторых регионах России (Москве, Санкт-Петербурге, Ростове-на-Дону, Таганроге, Саратове, Нижнем Новгороде и др.) с 1999 года в судебную систему стали вводиться элементы ювенальных судов, приближенные к мировым стандартам.

Подавляющее большинство опрошенных экспертов – 83,3% – выступают за внедрение ювенальных технологий в работу с МГР. Так, участие социального работника в суде приветствуют 85,2% опрошенных экспертов. За принятие закона о ювенальной юстиции выступают 60,2% специалистов.

В рамках федеральной целевой программы «Молодежь России (2001-2005 годы)» Департамента по молодежной политике Министерства образования РФ в различных регионах страны уже сделаны первые шаги к созданию основ системы ювенальной юстиции. Информация⁷, поступившая из 15 регионов в 2005 г., показала, что в основные мероприятия в этом направлении сводятся к следующему:

• развитие сети реабилитационных учреждений для несовершеннолетних, открытие «горячих линий» и «телефонов доверия»;
• трудоустройство МГР;
• распространение идей ювенальной юстиции посредством «круглых столов», семинары, конференции;
• привлечение молодежи к профилактике безнадзорности, подготовка волонтеров из числа молодежи и подростков;
• распространение информационных материалов о вреде наркомании, алкоголя, психо-активных веществ;
• создание базы данных и разработка программного обеспечения по стандартизации сбора и обработки информации;
• реализация совместных пилотных проектов;
• создание творческих подростково-молодежных объединений для проведения культурно-массовой, спортивно-оздоровительной и военно-патриотической работы; организация работы с МГР по месту жительства⁸;
• специальное обучение, переподготовка и повышение квалификации специалистов, работающих с МГР;
• социальное сопровождение несовершеннолетних правонарушителей со стадии предварительного следствия;
• создание институтов уполномоченных по правам ребенка;
• патронаж социально-неблагополучных семей, освободившихся из воспитательной колонии подростков, несовершеннолетних группы риска.

Общественное мнение о МГР

Следует отметить, что в отличие от экспертов простые граждане по-своему расставляют акценты в вопросе, какой должна быть государственная политика в отношении МГР. Так, по результатам опроса общественного мнения, основные направления государственной политики должны быть сфокусированы на поддержании полноценного института семьи и создании условий по семейному воспитанию «трудных» детей и молодежи группы риска в нормальных условиях жизнедеятельности. Так, по мнению подавляющего большинства опрошенных⁹ ситуацию с молодежью группой риска могут улучшить такие мероприятия, как «укрепление института семьи, ее материальная и другая поддержка» (63,3%). При этом существенным представляется и то, что россияне не склонны разделять детей на «хороших» и «плохих», полагая, что работа по улучшению ситуации с молодежью группой риска должна осуществляться со всеми детьми. Такого мнения придерживаются более половины опрошенных(52,3%).

Какие мероприятия могут улучшить ситуацию с молодежью группой риска, в %

Обращает на себя внимание, что существенно реже, среди основных направлений государственной политики по улучшению ситуации с молодежью группы риска россияне выбирают ювенальные технологии и, прежде всего, такое направление как введение специальных судов для несовершеннолетних правонарушителей. Эту позицию назвали лишь 14,9% опрошенных. Сложившееся мнение можно отчасти объяснить низким уровнем информированности населения о возможностях и перспективах развития ювенальных судов, а также недостаточной обеспокоенностью данной проблемой в целом.

На вопрос, кто должен заниматься судьбой «трудного» ребенка, если этого не хотят или не могут делать родители, респонденты примерно поровну распределили ответственность между родственниками и органами опеки и попечительства. Ответы на этот вопрос распределились следующим образом:

Кто должен заниматься судьбой «трудного ребенка»?, в %

Мнение респондентов о том, что именно родственники должны участвовать в судьбе ребенка, оказавшегося в критической жизненной ситуации, дополняется ответами самих ребят. На вопрос, к кому они могли бы обратиться за помощью, подавляющее большинство опрошенных назвало родственников (родители, бабушки, дедушки, тети, дяди, братья и сестры).

Следует отметить, что достаточно многочисленна доля тех (22,1%), кто считает, что такими детьми должны заниматься общественные организации. А вот возможности судов и правоохранительных органов по совершенствованию работы с молодежью группы риска россияне оценивают очень низко: лишь 4,6% и 13,3% опрошенных соответственно полагают, что эти институты должны заниматься трудными детьми.

Почему респонденты меньше всего склонны видеть в суде ту «инстанцию», которая могла бы помочь «трудному» ребенку? Видимо, в значительной степени это объясняется спецификой правовой культуры граждан, личным опытом общения с правоохранительными органами, недостатком информации. В большей степени эффективной респонденты считают помощь со стороны родственников, а в плане правовой защиты – деятельность органов опеки и попечительства и общественных организаций.

В этом вопросе мнение экспертов опять таки не совпадает с точкой зрения населения. Как видно из данных, представленных на рисунке, в первую очередь, эксперты возлагают ответственность за работу с МГР на органы опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних, социальные службы, МВД, а затем уже на государственные, региональные и местные органы власти.

Оцените роль ведомств и организаций в работе с МГР, в %

Важно отметить, что достаточно низко оценивается роль системы образования и учреждений культуры. Между тем, исследование образовательного и воспитательного потенциала клубных и культурно-досуговых чреждений в работе с молодежью показало их достаточно высокую эффективность¹⁰.

Важно отметить, что эксперты критически оценили участи бизнес-структур. Практически четверть опрошенных экспертов назвали деятельность бизнес-структур в работе с молодежью группы риска вредной, еще чуть менее половины опрошенных (45,7%) – скорее не эффективной. Доля же тех, кто считает деятельность бизнес-структур в этой сфере в той или иной степени эффективной не превышает 24% опрошенных. Видимо, такое положение связано с очень низким пока уровнем социальной ответственности российского бизнес-сообщества¹¹.

Обращает на себя внимание и то, что достаточно критично, на фоне других оценок, оценивается деятельность Уполномоченного по правам ребенка в регионе. Треть экспертов (33,4%) назвали деятельность Уполномоченного вредной или скорее неэффективной. По всей видимости, в значительной степени такие оценки связаны с недостаточным развитием этого института в регионах¹².

Выводы

Исходя из оценок экспертов и общественного мнения можно выделить следующие основные проблемы, связанные с обеспечением прав МГР:

• в настоящее время актуальным является, прежде всего, признание права на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития, а также права на незамедлительный доступ к правовой, психологической и другой соответствующей помощи;
• права детей и молодежи в современном российском обществе требуют разработки и внедрения специального механизма (процедуры) их защиты, поскольку в настоящее время они либо слабо защищены, либо практически не защищены. Как показало исследование, в подавляющем большинстве случаев правонарушению несовершеннолетнего предшествует преступление или правонарушение в отношении его самого со стороны взрослых. Именно по этой причине одна из задач профилактической работы заключается, как уже отмечалось, в усилении правовой защищенности молодежи, своевременном выявлении фактов преступлений в отношении несовершеннолетних;
• слабая социальная защищенность МГР связана с недостаточной целенаправленностью государственной молодежной политики в целом и требующей скорейшего совершенствования законодательной базы в отношении молодежи;
• подавляющее большинство опрошенных экспертов выступают за активное внедрение ювенальных технологий в работу с МГР и принятие закона о ювенальной юстиции. Суть предстоящих изменений сводится к появлению до-судебной и вне-судебной перспективы, (а не процедуры), в случае каждого конкретного правонарушителем. На этом основании можно считать, что специальное (ювенальное) правосудие в отношении несовершеннолетних должно стать составной частью молодежной политики государства;
• согласно общественному мнению, основные направления государственной политики должны быть сфокусированы на поддержании полноценного института семьи, распространению семейных ценностей и создании условий по семейному воспитанию «трудных» детей и молодежи группы риска в нормальных условиях жизнедеятельности;
• наиболее эффективно экспертами и общественным мнением оценивается деятельность органов и ведомств, напрямую призванных работать с молодежью группы риска (органы опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних, социальные работники, МВД, а также государственные, региональные и местные органы власти).
• Таким образом, сопоставляя данные статистики, результаты проведенных в ходе настоящего исследования опросов общественного мнения и экспертного сообщества, можно сделать вывод, что в РФ пока нет единого мнения общества, специалистов и государства в вопросах понимания проблем МГР и защиты ее прав.
• Информация о положительном опыте работы с МГР, в том числе о результатах работы ювенальных судов, и более широко – о возможностях ювенальной юстиции - по всем признакам не доходит до населения и государственных служащих¹³. А это, в свою очередь, определяет выявленное в ходе исследования недостаточное понимание проблем МГР в общественном сознании.