Действующее законодательство об административных правонарушениях весьма динамично изменяется, что, в свою очередь, в некоторых ситуациях приводит, мягко говоря, к замешательству правоприменителей.

Так, внесенные Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ¹ изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) заставили комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — Комиссии) задуматься над вопросом, кто же на сегодняшний момент имеет право составить протокол в отношении несовершеннолетнего или родителя (законного представителя), в случае если назначенный административный штраф ими не был уплачен в установленный законом срок.

Ранее, до внесения вышеуказанных изменений в КоАП РФ, правом составлять протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, обладали согласно п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органа внутренних дел. Следовательно, отслеживая исполнение постановления о назначении административного наказания, Комиссии, в случае выявления факта неуплаты административного штрафа в установленный ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ срок, направляли информацию в орган внутренних дел, уполномоченный возбуждать дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

В целом конечно же на практике и до внесения в КоАП РФ указанных выше изменений возникали проблемы с возбуждением и дальнейшим рассмотрением дел об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, например, связанные с явкой правонарушителя для составления протокола. А в случае неявки — с передачей такого рода материалов на рассмотрение мировым судьям. Мировые судьи отказывались принимать материалы без «лица», так как ч. 2 ст. 25.1 предусматривает обязательность присутствия лица, привлекаемого к ответственности, при рассмотрении дела об административном правонарушении, в случае если в качестве меры административного наказания предусмотрен административный арест.

Но все же хотелось особо остановиться на тех проблемах, которые возникли в деятельности комиссий на сегодняшний момент. Комиссии, согласно ст. 23.2 КоАП РФ, рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дела, предусмотренные ст. 5.35, 5.36, 5.37, 6.10, 20.22 КоАП РФ. Традиционно наиболее часто совершаемыми несовершеннолетними правонарушениями являются: мелкое хищение (ст. 7.27), порча чужого имущества (ст. 7.17), мелкое хулиганство (ч. 1 ст. 20.1), распитие спиртных напитков (ст. 20.20), нахождение в состоянии опьянения (ст. 20.21). Субъектами, уполномоченными возбуждать дело по данным составам, являются должностные лица органов внутренних дел. Именно у должностных лиц органов внутренних дел есть право согласно п. 1 ч. 2 ст. 28.3 составлять протоколы по указанным выше составам административных правонарушений. Также согласно положениям гл. 27 КоАП РФ у должностных лиц органов внутренних дел есть право совершать действия, направленные на обеспечение производства по делу, например: доставлять в целях составления протокола об административном правонарушении (ст. 27.2); задерживать в административном порядке (ст. 27.3); проводить изъятие предметов или орудий административного правонарушения (ст. 27.10); осуществлять личный досмотр лица совершившего административное правонарушение (ст. 27.7). То есть основным «поставщиком» материалов об административных правонарушениях в Комиссию являлись и являются органы внутренних дел.

Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ внес изменения и в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, исключив ч. 1 ст. 20.25 из полномочий органов внутренних дел. Следовательно, на сегодняшний момент должностные лица органов внутренних дел не вправе составлять протоколы по фактам административных правонарушений, выразившихся в неуплате административного штрафа в установленный законом срок.

Что же сегодня делать комиссиям в случае, если они сталкиваются с наличием совершенного административного правонарушения по ч. 1 ст. 20.25? Имеют ли право председатель комиссии или ее члены от своего лица составить протокол по ч. 1 ст. 20.25?
На данные вопросы нам и хотелось бы дать ответ в данной статье.

Начнем с последнего. Исходя из содержания внесенных в КоАП РФ Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ изменений можно сделать вывод о том, что председатель комиссии или члены комиссии не имеют права составлять протоколы по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Данный вывод основан на следующих доводах. Во-первых, ч. 5 ст. 32.2 закрепляет, что при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа в установленный законом срок, помимо направления материалов судебному приставу-исполнителю должностное лицо федерального органа исполнительной власти, структурного подразделения или территориального органа, а также иного государственного органа, уполномоченного осуществлять производство по делам об административных правонарушениях (за исключением судебного пристава-исполнителя), составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 настоящего Кодекса, в отношении лица, не уплатившего административный штраф. Так как Комиссия не является федеральным органом исполнительной власти или иным государственным органом, то и ее председатель или члены комиссии не имеют права составлять протоколы по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Хотелось бы обратить внимание на существенное противоречие п. 12 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, который закрепляет, что должностные лица органов, вынесших постановление о наложении административного штрафа, составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ и приведенной выше ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ.

Во-вторых, даже если и учитывать, что комиссия — это орган, вынесший постановление о наложении административного штрафа, то кого рассматривать в качестве его должностных лиц? Ведь комиссия — это коллегиальный орган, он не относится к какой-либо ветви власти. Комиссия — это орган системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а полномочия председателя и членов комиссии реализуются на общественных началах. Конечно, в состав комиссии входят и представители органов внутренних дел, которые по роду своей основной деятельности уже являются должностными лицами (представителями власти), а председателем комиссии, как правило, является заместитель главы администрации муниципального образования по социальным вопросам, и он тоже по роду своей основной деятельности, является должностным лицом (руководителем). Указанные субъекты являются должностными лицами именно по роду своей основной деятельности, а не по общественной деятельности в комиссии.
Хотелось бы обратить внимание, что в ч. 5 ст. 28.3 коллегиальные органы административной юрисдикции все же нашли свое отражение.

Так, п. 1 и 2 закрепляют право и исчерпывающий перечень составов, протоколы по которым могут составлять члены коллегиальных органов. В соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ члены комиссий обладают правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35–5.37, 6.10. Отсюда следует, что если законодатель отдельно выделил членов комиссий в п. 2 ч. 5 ст. 28.3, то положения п. 12 указанной нормы на членов комиссий не распространяются.

И все же еще раз вернемся к вопросу о том, почему председатель комиссии не является должностным лицом данного органа в том понимании, как это заложено в п. 12 ч. 5 ст. 28.3.

Нельзя не согласиться с мнением, что бесспорным и общим для всех отраслей права элементом характеристики понятия должностного лица можно считать наличие у него публично-распорядительных, организационно-распорядительных и (или) административно-хозяйственных полномочий².

В теории выделяют следующие виды должностных лиц: руководители (лица, выполняющие организационно-распорядительные функции), представители власти и лица, выполняющие административно-хозяйственные функции.

Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий.
К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.³

Представители власти — это лица, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них⁴.

Оценивая приведенные выше виды должностных лиц, на наш взгляд, можно прийти к выводу, что председатель комиссии с точки зрения выполняемых им в комиссии функций не относится к должностным лицам, так как лично не формирует состав комиссии, члены комиссии не находятся у председателя в служебном подчинении, а следовательно, председатель не является их непосредственным руководителем, обладающим правом назначения на должности либо применением мер поощрения или ответственности, также председатель комиссии не распоряжается ее имуществом и денежными средствами и у председателя комиссии нет властных полномочий по отношению к субъектам, которые не находятся у него в подчинении.

Полномочия председателя комиссии можно, скорее, охарактеризовать как организационные, направленные на организацию эффективного функционирования комиссии, как коллегиального органа системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Например, среди типичных полномочий председателя комиссии можно выделить следующие: распределяет обязанности между членами комиссии, определяет дату проведения заседания комиссии; утверждает планы работы комиссии, представляет комиссию в органах государственной власти, органах местного самоуправления, организациях и учреждениях и др.

Даже если бы мы предположили, что председатель Комиссии все же является должностным лицом органа, вынесшего постановление о назначении административного штрафа, например в отношении родителя, допустившего неисполнение обязанности по воспитанию своих несовершеннолетних детей, то в этом случае возникает целый ряд проблем и вопросов.

Первая проблема будет заключаться в том, что количество административных материалов, по которым назначенный в качестве административного наказания штраф не оплачивается, достаточно велико и работы у председателя (помимо исполнения обязанностей как заместителя главы местной администрации) существенно прибавится. Так как необходимо учитывать, что составление протокола — это момент, с которого возбуждается производство по делу об административном правонарушении, а следовательно, на лице, возбуждающем данное производство, лежит обязанность по доказыванию наличия состава, события административного правонарушения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, и других обстоятельств, имеющих значение по делу. На данную деятельность необходимо время, так как сбор доказательств — процесс кропотливый и не кратковременный.

Вторая проблема связана с особенностями состава, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Правонарушение, выразившееся в неуплате административного штрафа в установленный законом срок, является бездействием, местом совершения которого будет являться место жительства лица, обязанного оплатить административный штраф. Данное правонарушение не является длящимся, в связи с чем срок давности для привлечения виновного к административной ответственности будет исчисляться не с момента его обнаружения, а с момента совершения. Следовательно, для того чтобы принцип неотвратимости административного наказания не нарушался, председатель комиссии должен своевременно реагировать на факт правонарушения и соблюдать требования установленные ст. 28.5 КоАП РФ о сроках составления протокола об административном правонарушении и ст. 28.8 КоАП РФ о сроках направления протокола и иных материалов дела на рассмотрение.

Третья проблема состоит в том, что, когда председателю комиссии станет известно о факте правонарушения по ч. 1 ст. 20.25, он должен будет предпринять меры по вызову лица, совершившего административное правонарушение, для составления административного протокола. Следовательно, лицу должна быть направлена председателем комиссии соответствующая информация о месте и времени составления протокола об административном правонарушении. Далее, явившемуся для составления протокола лицу должны быть разъяснены его права и обязанности. В случае если лицо готово давать объяснения, данные объяснения должны быть зафиксированы установленным законом образом. Но, что самое главное, протокол, составленный председателем комиссии по ч. 1 ст. 20.25, должен быть немедленно передан на рассмотрение мировому судье. Вместе с передачей протокола и материалов дела к мировому судье должно быть препровождено лицо, совершившее административное правонарушение, так как в качестве санкции за данное правонарушение в КоАП РФ предусмотрен не только штраф, но и административный арест.

Думается, у председателя Комиссии нет полномочий по принудительному препровождению лица в целях рассмотрения дела об административном правонарушении.

В случаях, когда правонарушитель не является для составления протокола, у председателя комиссии, в отличие от мирового судьи, отсутствует право вынесения определения о приводе, также председатель комиссии не наделен полномочиями по доставлению правонарушителя для составления протокола, даже если он придет к нему по месту работы и жительства. И за неисполнение законного требования должностного лица органа системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних ответственность не предусмотрена.

Все вышеперечисленное дает нам право говорить о том, что взваливание на председателя комиссии обязанности по составлению протоколов (возбуждению производства по делу об административном правонарушении) по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ не будет способствовать ни повышению уровня взыскиваемости административных штрафов, ни повышению эффективности деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а что самое главное — может поставить под угрозу качество управления социальной сферой на территории муниципального образования.

Можно также рассмотреть возможность составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25, председателем комиссии либо членами комиссии с точки зрения ст. 1.3.1 КоАП РФ.

Исходя из содержания ст. 1.3.1 КоАП РФ, такое право могли бы иметь только должностные лица органов местного самоуправления, которые осуществляют полномочия по контролю (надзору), делегированные Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления, либо должностные лица органов местного самоуправления, которые осуществляют муниципальный контроль.

Думается, что председатели комиссий не реализуют на сегодняшний момент полномочий по контролю (надзору), делегированных государством или его субъектом.

Даже если рассматривать председателя комиссии как должностное лицо органа местного самоуправления, то у данного должностного лица отсутствуют полномочия по муниципальному контролю в сфере деятельности комиссий, так как действия в области муниципального контроля связаны с проведением проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на предмет соблюдения ими требований, установленных муниципальными правовыми актами⁵.

Конечно же у заместителя главы муниципальной администрации мы могли бы предположить данного рода полномочия, но они не будут связаны со сферой деятельности комиссий, определенной Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»⁶.

Даже если считать (что маловероятно! — Прим. авт.), что председатель комиссии осуществляет полномочия по муниципальному контролю, то в этом случае право составлять протоколы по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ у него может появиться, только если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. Хотелось бы особо подчеркнуть, что органы местного самоуправления могут наделяться полномочиями по определению должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, только в том случае, если речь идет о правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, а не КоАП РФ.

Следовательно, в правовом акте органа местного самоуправления мы не можем увидеть норму, в которой за председателем комиссии закреплялось бы право составлять протоколы об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Итак, подводя итог, хотелось бы сделать вывод, что, исходя из состояния правового регулирования рассматриваемой проблемы, единственным органом, который может взаимодействовать с комиссиями по фактам обнаружения признаков состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, является прокуратура, так как в соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Конечно же такое состояние проблемы не является позитивным, и было бы, на наш взгляд, заблуждением полагать, что представители органов прокуратуры будут рады «валу» сообщений, поступающих от комиссий, содержащих сведения, указывающие на наличие события административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП.

Решение обозначенных проблем не компетенция правоприменителей, оно лежит в области деятельности органов законодательной власти.