Серьезным препятствием на пути проведения реформы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав является отсутствие прочной законодательной основы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Не абсурдно ли, что до сих пор действует Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 года¹. Оно безнадежно устарело, содержит ряд норм, противоречащих действующему российскому законодательству.

Лишь в 1999 году законодатель вспомнил о комиссиях по делам несовершеннолетних. 24 июня 1999 года был принят Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»². В этом законе была предпринята робкая попытка законодателем реформировать комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Необходимо выделить в этой связи два важных момента, направленных на повышение роли комиссий. Во-первых, в соответствии с законом от 24 июня 1999 года комиссии по делам несовершеннолетних переименованы в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Во-вторых, указанные комиссии возглавляют систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

После Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» логичным шагом законодателя явилось бы принятие специального федерального закона, определяющего статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, но такого закона нет до сих пор.

Проект Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» был принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания РФ еще 7 июня 2001 года³, но впоследствии работа над законопроектом была прекращена.

Спустя пять лет после принятия Федерального закона от 24 июня 1999 года в него Федеральным законом от 22 августа 2004 года «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴ были внесены изменения. Из ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 года применительно к комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав исключены слова «образуемые органами местного самоуправления».

Представляется, что новации, предложенные Федеральным законом от 22 августа 2004 года, не обоснованы и вряд ли оправданы. Отменив с 1 января 2005 года порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав органами местного самоуправления, федеральный законодатель не предложил нового порядка образования комиссий. Означает ли это, что законодательное регулирование порядка образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав передано теперь целиком в ведение субъектов Российской Федерации? Полагаем, что оснований для такого вывода нет и вот почему. Прежде всего, хотелось бы отметить, что ч. 2 ст.11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав относит к совместной компетенции федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации. Кроме того, необходимо учитывать, что в настоящее время полноценная нормативно-правовая база деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав создана лишь в трети регионов страны⁵. Это в свою очередь означает, что в тех субъектах Российской Федерации, где нет своих собственных законов, определяющих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, порядок образования комиссий, действующих при органах местного самоуправления, стал пробелом в законодательстве, который неизвестно когда будет восполнен.

Несовершенство законодательного регулирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав является одной из причин обоснования необходимости учреждения ювенальной юстиции, то есть специализированных судов по делам несовершеннолетних.

В одном из проектов Федерального закона «Об основах ювенальной юстиции» предпринята попытка включить комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в систему ювенальной юстиции⁶. Не уверены, что это правильно, поскольку ломает привычное представление об ювенальной юстиции как специализированных судах по делам несовершеннолетних.
Научное обоснование включения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в систему ювенальной юстиции дает В. С. Чернобровкин⁷. Подчеркивая необходимость реформирования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, В. С. Чернобровкин выделяет следующие направления реформирования комиссий:

1) создание условий для применения комиссиями программ восстановительного правосудия (примирения жертвы и правонарушителя, примирение в семье) как способа разрешения конфликтных и криминальных ситуаций, возникающих вокруг подростка (направление на такую программу в комиссию осуществляет суд);

2) отработка функции управления социальной реабилитации несовершеннолетних и их семей;

3) передача юрисдикционной функции комиссий специализированным судам по уголовным деяниям несовершеннолетних.

Предложения В. С. Чернобровкина на реформирование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, нам представляются весьма спорными. Вряд ли заслуживает поддержки идея возложения на комиссии такой функции как применение программ восстановительного правосудия по поручению суда. Основное назначение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав – это профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, координация деятельности различных субъектов профилактики. Функция же по применению программ восстановительного правосудия не отвечает тем задачам, которые возложены законом на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Попутно отметим, что на наш взгляд, применение программ восстановительного правосудия в отношении несовершеннолетних может быть возложено на специализированный государственный орган, о котором говорится в Уголовном кодексе РФ. В ст. 90 и ст. 91 УК РФ указан специализированный государственный орган, на который возложен контроль за исполнением несовершеннолетними принудительных мер воспитательного воздействия.

Что касается второго направления реформирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, то ничего нового здесь нет. Еще Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» функции по социальной реабилитации несовершеннолетних отнес к одному из основных направлений деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав⁸.

Особо следует остановиться на последнем предложении В. С. Чернобровкина по реформированию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Прежде всего, хотелось бы отметить, что, на наш взгляд, В. С. Чернобровкин неточно называет специализированные суды, он именует их специализированными судами по уголовным деяниям несовершеннолетних. А ведь, как известно, в перспективе не планируется учреждать специализированные суды, которые рассматривали бы только уголовные дела в отношении несовершеннолетних. Проект Федерального конституционного закона «О ювенальных судах в Российской Федерации» предусматривает, что ювенальные суды рассматривают уголовные и административные дела, в которых несовершеннолетний является подсудимым или потерпевшим, а также гражданские дела, если несовершеннолетний является одной из заинтересованных сторон⁹.

В. С. Чернобровкин предлагает передать специализированным судам лишь уголовно-юрисдикционную функцию комиссий по делам несовершеннолетних. Действующий КоАП РФ рассматривает комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в качестве главного субъекта административной юрисдикции применительно к несовершеннолетним. В ч. 1 ст. 23.2 указано, что районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35, 5.36, 6.10, 20.22.

Мы полагаем, что в случае учреждения ювенальных судов, последним в полном объеме должна быть передана административно-юрисдикционная функция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Необходимо отметить, что некоторые административисты предлагают уже сейчас административно-юрисдикционную функцию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав частично передать мировым судьям¹⁰. На наш взгляд, не следует торопиться и дробить административно-юрисдикционную функцию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Следует учитывать, что мировые судьи и так перегружены. Так, в 2006 году количество дел об административных правонарушениях, рассмотренных мировыми судьями, увеличилось на 771,3 тыс., или 19,7 % в сравнении с 2005 годом, и составило 4 миллиона 680,1 тыс. дел¹¹.

Хотелось бы привести еще один аргумент против передачи административно-юрисдикционной функции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав даже частично мировым судьям. На Пленуме Верховного Суда РФ, состоявшемся 27 января 2005 года, участниками Пленума справедливо было подчеркнуто, что большинство дел об административных правонарушениях рассматривается мировыми судьями, а это, как правило, молодые люди с небольшим стажем работы и, следовательно, не имеющие достаточной профессиональной подготовки¹². К сказанному сложно что-либо добавить.

Конечно же, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав нуждаются в реформировании. Весь вопрос в том, как это сделать, чтобы не навредить. Нам кажется, что реформирование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав возможно через повышение координирующей, ведущей роли комиссий в системе субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Для этого необходимо предпринять следующее.

Во-первых, срочно принять Федеральный закон «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», в котором предусмотреть, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав являются головным органом координации и контроля деятельности всех других органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Полагаем, что принятие данного закона не следует ставить в зависимость от законодательного оформления ювенальной юстиции: одно другому не мешает.

Во-вторых, решить проблему кадрового обеспечения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав¹³. Немало комиссий, в которых лишь один штатный работник, что явно ненормально.

В-третьих, целесообразно установить ответственность субъектов профилактики за неисполнение постановлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также за непредоставление комиссии информации, предусмотренной законом.

В-четвертых, необходимо исключить порочную практику включения штатных работников комиссий в состав отдела по делам молодежи, органа управления образованием, которые сами являются субъектами профилактики.

Таким образом, первым шагом по реформированию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав могло бы стать повышение авторитета комиссий с четким определением их ведущей роли в системе субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.