|
Сводный текст замечаний к проекту Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2010 года (Национального плана действий в интересах детей)» и «Плану действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2005-2006 годы»
1. Замечания по разделам.
I ВВЕДЕНИЕ
Прежде всего, необходимо отметить, что в прошедший период более чем в четыре года (с 2001 по 2004 годы) разработанного и утверждённого Плана в интересах детей в России не было, что свидетельствует о низком уровне осознания органами власти значимости обеспечения и соблюдения прав и законных интересов детей для развития страны в целом.
Введение представляет собою, прежде всего, краткий анализ результатов деятельности государственных органов и организаций в предыдущее десятилетие, в течение которого во исполнение Указа Президента РФ от 14 сентября 1995 года №942, в том числе осуществлялась реализация аналогичного плана действий в интересах детей до 2000 года.
1) Абзац 2 пункт 2:«Реализация мер государственной социальной политики в предшествующее десятилетие позволило обеспечить: максимально возможное в рамках имевшихся ресурсов сохранение базовых гарантий обеспечения жизнедеятельности и развития детей и минимизацию потерь в уровне жизни1; сохранение доступа детей к системам образования и здравоохранения, развитие различных форм материальной поддержки семей с детьми; гуманизация обращения с детьми на основе уважения прав ребенка; создание механизмов профилактики и социальной реабилитации детей в условиях возникновения новых социальных рисков; законодательное обеспечение прав детей и мер политики по отношению к детям». Замечания к тексту:
1. Далеко не все имевшиеся государственные и общественные ресурсы были использованы. В частности, не были задействованы ресурсы негосударственных некоммерческих организаций – инновационно-технологические и добровольческие.
2. Следует отметить, что именно принятие и введение в действие ФЗ №120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и привело к росту безнадзорности и беспризорности.
3. За прошедшее десятилетие так и не было произведено формирование современного нормативного правового поля деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также не был принят пакет законов, направленных на воссоздание в России социально-правовой системы правосудия для несовершеннолетних – ювенальной юстиции.
2) Пункт 3:
Речь идёт о недостаточности снижения остроты и масштаба«наиболее острых проблем детства». Однако затем говорится о том, что«ухудшается здоровье детей, растет заболеваемость детей социально обусловленными заболеваниями, прежде всего туберкулезом и ВИЧ/СПИДом… Не прекращается рост социального сиротства». В данных отрывках текста очевидное логическое противоречие. Если речь ведётся о росте заболеваемости и социального сиротства, это означает, что проблемы всё более обостряются. Следовательно, усилия, предпринимавшиеся в предыдущее десятилетие, были произведены в неправильных направлениях, а их результаты оказались неэффективными или противоположными намеченным.
3) Пункт 5:
Предлагается«перейти к реализации программ опережающего развития, улучшению качественных параметров обеспечения жизнедеятельности детей». Дальнейший анализ приводит к выводу об отсутствии в Основных направлениях таких программ.
II. Цели, приоритеты и этапы реализации государственной социальной политики в интересах детей до 2010 года
4) Пункт 9, абзац 1 изложить в следующей редакции:« охрана здоровья, профилактика заболеваемости детей и содействие формированию здорового образа жизни;» 5) Пункт 9:
К перечню приоритетных направлений предлагается следующее дополнение:«Формирование ювенальной юстиции как правовой основы социальной политики в отношении несовершеннолетних2». Как уже говорилось ранее, в настоящее время созданы отнюдь не все социально-правовые условия (о чем, кстати, в самой программе свидетельствуют пункты, указывающие на необходимость создания ювенальных судов).
6) Пункт 9, абзац 5.
Вводится правовым образом не институциированный термин: « дети, находящиеся в особо сложных обстоятельствах». В российском праве (ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка») закреплён термин «ребёнок, находящийся в трудной жизненной ситуации». Сравнение содержания терминов, возможное на основе текстов вышеуказанного Федерального закона и пункта 23 настоящего Плана, свидетельствует о существенном сужении смысла нонятия целевой группы, нуждающейся в помощи.
Поддержка детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах.
Судя по тексту документа « дети, находящиеся в особо сложных обстоятельствах», (пункт 23 проекта Плана) это:Дети-сироты, беспризорные, безнадзорные, дети с недостатками в развитии, инвалиды, употребляющие алкоголь, наркотики, ВИЧ/СПИД инфицированные, правонарушители, дети, проживающие на Севере, переселенцы, беженцы, дети-жертвы техногенных и природных катастроф. Однако, в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка», где введено понятие «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации» присутствуют такие дополнительные признаки для отнесения ребёнка к названной категории, как: жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, дети-жертвы насилия, дети в малоимущих семьях, дети с отклонениями в поведении (они, очевидно, вместе с отбывающими наказание и детьми, находящимися в спецучреждениях, попали в одно определение документа «ресоциализация детей, совершивших правонарушения) и т.д.
7) Пункт 10, абзац 1:
Слово «программах» заменить словом « программ».
8) Пункт 11:
Перечень ключевых сфер жизнеобеспечения детей после слова «культура» должен быть дополнен текстом « физическая культура,».
9) Пункт 12. «Интегральным результатом выполнения Основных направлений должна стать полная реализация основных прав в соответствии с Конвенцией о правах ребенка на основе согласованных действий органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, семьи, всех структур гражданского общества». С точки зрения логики непонятно, что означает «полная реализация основных прав»?
Формулировка настолько размыта, что судить о степени выполнения данного обязательства государства не представляется возможным.
III Основные направления развития государственной политики в интересах детей
10) Подраздел необходимо изложить в следующей редакции «Охрана здоровья и содействие формированию здорового образа жизни»
11) Пункт 14:«улучшение качественных показателей здоровья детей;
содействие здоровому образу жизни». В первом случае это – не задача, а индикатор, с помощью которого можно измерять эффективность деятельности.
Во втором, содействовать можно формированию здорового образа жизни, но и это – лишь средство для выполнения задачи улучшения здоровья детей, измеряемого качественными показателями.
Пункт 15 (н):«создание условий, содействующих сохранению и укреплению физического здоровья детей средствами физической культуры и спорта». Условия содействовать не могут. Предлагается заменить слово «содействующих» словом «способствующих».
12) Ожидаемые результаты мер, предпринимаемых на основе Плана в данном разделе, описаны грамотно, как того требует метод бюджетирования по результатам. Есть что измерять и оценивать достигнутое. Однако такой подход есть только в отношении здоровья, в то время, как должно быть по каждому разделу Плана.
Вместе с тем, ожидаемые показатели:
А) не представлены в планируемой динамике – для того, чтобы по ходу реализации Плана можно было оценить достижение (недостижение) запланированного;
Б) ориентированы на снижение только смертности, но нет ориентиров для улучшение здоровья детей;
В) приведены в виде абсолютных цифр, из чего непонятно, насколько представленные показатели хороши в сравнении с более ранними периодами и с аналогичными показателями в других странах, то есть отсутствует шкала сравнения.
Раздел « Обеспечение качественного обучения, воспитания и развития детей».
13) Пункт 17, абзац 1:
Слово «образования» заменить словом « обучения»
14) Пункт 18, подпункт (к)«обеспечение медико-психологического сопровождения и специальных условий для обучения детей с ограниченными возможностями здоровья преимущественно в общеобразовательных школах по месту жительства, а при наличии соответствующих медицинских показаний – в специальных [i] (коррекционных) общеобразовательных школах и школах-интернатах»[/i] 15) Пункт 18, между подпунктами (ж) и (з) дополнить подпунктом следующего содержания:
«духовно-нравственное воспитание подрастающего поколения, формирование толерантного сознания, морально-этических норм поведения, активного и здорового образа жизни».
16)«м) расширение возможностей трудоустройства несовершеннолетних, обращающихся в органы службы занятости, в том числе на период школьных каникул, имея в виду доведение числа несовершеннолетних, трудоустроенных на условиях временной занятости, не менее чем до 1 млн. человек ежегодно». Цифровой показатель должен быть перенесён в пункт 19 Плана в качестве одного из результатов.
17) Пункт 18:«н) формирование системы общероссийских и региональных конкурсов, олимпиад, соревнований, фестивалей, выставок, массовых спортивных мероприятий для детей и подростков, направленных на интеллектуальное, творческое развитие, физическое воспитание и привлечение к активным занятиям физической культурой и спортом;
о) повсеместное, включая сельскую местность и малые города, развитие инфраструктуры детского и молодежного досуга, сети спортивно-оздоровительных и спортивных клубов, детско-юношеских спортивных школ, учреждений культуры, центров для работы с детьми и подростками, по месту жительства и учебы, в том числе для семейного отдыха и оздоровления, совершенствование досуговой работы с детьми и подростками по месту жительства». Данные позиции являются системообразующими, однако они продекларированы только в данном разделе – без каких-либо пояснений и детализации. Такая детализация необходима в части ресурсов, требуемых для внедрения процедур, предпринимаемых в данных направлениях шагов по внедрению, а также в части создания системы подготовки кадров для обеспечения ими указанных направлений деятельности и многого другого. С учетом того, что такой расшифровки нет, пункты технологически «повисают в воздухе» и, следовательно, не будут реализованы.
18) Пункт 18 дополнить двумя подпунктами, расположив их между подпунктами (в) и (г):
«переход от установок по информированию детей о негативных последствиях – к психолого-педагогическим технологиям формирования активной психологической защиты, целостного отношения к здоровью;
совершенствование правового регулирования защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию, и создание организационно-правовых и экономических мер обеспечения и механизмов (включая механизмы контроля и юридической ответственности) применения положений законодательства в названной сфере» .
19) Пункт 18 (условия реализации задач обеспечения качественного образования, воспитания и развития детей) необходимо дополнить подпунктом (между подпунктами (п) и (р)) следующего содержания:
«формирование системы государственного мониторинга интеллектуально-культурного и духовного развития детей и молодежи».
Данная вставка необходима ввиду того, что помимо «мониторинга уровня физической подготовленности детей», мониторинг интеллектуально-культурного и духовного развития детей и молодежи позволит держать руку на пульсе важной сферы социального и культурного развития, определяющей в конечном итоге избираемый страной в ближайшей и более отдаленной перспективе политический курс.
20) Пункт 18, подпункт (с):«с) поддержка деятельности детских и молодежных объединений как одной из наиболее эффективных форм социализации детей» по сути дублирует часть текста из подпункта (ж) настоящего пункта.
21) Пункт 19
Результаты либо не измеряемы:«успешная адаптация молодежи в обществе и на рынке труда, обеспечение социальной мобильности молодежи, создание условий вхождения новых поколений в открытое информационное общество;
обеспечение условий и среды для гражданского становления, нравственного воспитания личности ребенка, реализации творческого потенциала детей в образовательных учреждениях и по месту жительства», либо относятся к задачам, совместно реализуемым с другими направлениями Плана:«сохранение и укрепление здоровья детей в процессе обучения, формирование у них навыков здорового образа жизни; увеличение охвата детей массовыми занятиями физической культурой и спортом; расширение возможностей для отдыха, досуга и оздоровления детей, в том числе в семейном окружении» 22) Перед Разделом «Улучшение экономических условий жизнедеятельности детей» предлагается вставить Раздел:
«Формирование ювенальной юстиции как правовой основы социальной политики в отношении несовершеннолетних»
следующего содержания (с дополнением за счёт перенесения подпунктов (л), (м) и (н) пункта 24 Основных направлений):«1. Главной целью формирования социально-правовых механизмов обеспечения требуемых условий жизнедеятельности детей является создание системы ювенальной юстиции, являющейся совокупностью государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, должностных лиц, неправительственных некоммерческих организаций, осуществляющих на основе установленных законом процедур действия, нацеленные на реализацию и обеспечение прав, свобод и законных интересов ребёнка.
2. Достижение указанной цели возможно при решении следующих задач:
Создание системы специализированных, ювенальных судов, являющихся стержнем системы ювенальной юстиции.
Обеспечение насыщения социально-правовыми технологиями при работе с ребёнком (несовершеннолетним), оказавшимся в трудной жизненной ситуации и/или столкнувшимся с законом.
3. Выполнение указанных задач возможно путём:
а) введения в судах общей юрисдикции специализации судей при рассмотрении дел с участием несовершеннолетних (ювенальных судей);
б) создания всеобъемлющей системы социальной работы с несовершеннолетними, начиная от комплекса досуговых организаций (включая негосударственные некоммерческие организации), работы с несовершеннолетними группы риска и заканчивая системой работы с несовершеннолетними, столкнувшимися с законом (система ювенальной пробации, включающая работу с несовершеннолетними, оказавшимися жертвами преступлений, совершившими преступления, находящимися в местах лишения свободы и освобождающимися из мест лишения свободы);
в) совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей вопросы противодействия незаконному обороту наркотиков, профилактики наркозависимости у несовершеннолетних и молодёжи, выявления, учёта, лечения и реабилитации несовершеннолетних, злоупотребляющих психоактивными веществами и больных наркоманией; развития сети реабилитационных учреждений для несовершеннолетних, злоупотребляющих психоактивными веществами и больных наркоманией.
4. При реализации вышеназванных задач необходимо:
а) сформировать комплексную экспериментальную программу, направленную на отработку инновационных подходов работы с несовершеннолетними групп риска, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и столкнувшихся с законом. Такая программа должна включать создание во всех федеральных округах различных и разномасштабных экспериментальных проектных площадок;
б) на основе реализации вышеназванной комплексной программы и в течение её выполнения создать методическую основу для формирования системы подготовки кадров соответствующих профильной деятельности правовых, социально-правовых, социально-педагогических и социально-психологических служб;
в) разработать и принять комплексную нормативно-правовую основу деятельности государственных органов и организаций и негосударственных некоммерческих организаций в области ювенальной юстиции;
г) осуществить комплекс действий, направленных как на формирование информационного пространства для популяризации и продвижения знаний о правах ребёнка, так и на обеспечение информационного взаимодействия между всеми профильными органами и организациями (включая негосударственные некоммерческие) для эффективной совместной деятельности системы ювенальной юстиции – системы защиты прав, свобод и законных интересов ребёнка;
д) сформировать (прежде всего, с привлечением профильных и иных заинтересованных негосударственных некоммерческих организаций) систему мониторинга, анализа и оценки процессов, мероприятий и мер, связанных с осуществлением вышеназванной комплексной экспериментальной программы;
е) содействовать осуществлению научных и научно-практических исследований в области оценки состояния, укрепления и развития системы защиты прав, свобод и законных интересов ребёнка».
Раздел «Улучшение экономических условий жизнедеятельности детей»:
23) Пункт 20, абзац 3:«Приоритетной задачей социальной политики на ближайшую и среднесрочную перспективу является усиление адресности социальной поддержки малоимущих семей». 1. Непонятно, что имеется ввиду под «усилением адресности». Ни в одном пункте дальнейшего перечисления не указано, как именно обеспечивается это усиление.
2. Ряд пунктов имеют следующие дефекты.
2.1 Являются сугубо декларативными:«осуществление мер общеэкономического характера по сокращению масштабов бедности и её глубины в рамках стратегии государственной политики, направленное на последовательное повышение уровня жизни населения, радикальное снижение уровня бедности, основанное на: обеспечении роста реальных доходов населения, повышении размеров минимальной заработной платы, заработной платы работников бюджетной сферы, пенсий, пособий, других социальных выплат…» Декларативная и неконструктивная формула. Предлагается убрать из текста.
2.2 Представляют собой тавтологию.«…усиление адресности предоставления социальных льгот и выплат» Из текста следует, что усиление адресности будет достигаться путём усиления адресности. Также предлагается убрать из текста.
2.3 Сформулированы уравнительно популистски:
подпункт (в):«снижение уровня бедности семей с детьми путём перераспределения ресурсов в пользу семей, не обладающих возможностями для самостоятельного решения проблем…». Налицо не просто предложение нерыночного механизма, что до определённых пределов допустимо, но и ключевой дефект действия, направленного не на выработку способностей самих целевых групп к самообеспечению (то есть, не на создание новых ресурсных пространств), с последующим снижением нуждаемости в оказании услуг, а только на перераспределение имеющихся ресурсов.
Вместо вышеназванного абзаца 3, сформулированного с ошибками в части согласования падежей, предлагается следующий текст:
«формирование измеряемо эффективной системы адресного содействия малоимущим и другим нуждающимся семьям в обретении способности к самообеспечению».
24) Пункт 22:
В качестве ожидаемого результата реализации программы предусмотрен«рост реальных денежных доходов всего населения к 2005 году в 1,35-1,37 раза по сравнению с уровнем 2002 г.». Из текста непонятно, почему это – результат реализации предлагаемой Программы? Тем более, что путём вышеозначенного перераспределения ресурсов реальные доходы населения повысить никак не удастся.
Рост реальных денежных доходов может быть лишь вторичным результатом реализации программы – через комплекс социально-экономических показателей – за счёт того, что малоимущие и иные проблемные семьи получают определённые знания и осваивают навыки экономической и социальной устойчивости в условиях рынка и обретают, таким образом, способность к самообеспечению, о чём в тексте предложений программы не сказано ни слова.
Кроме того, пункт 22 нуждается в серьёзной переработке в связи с тем, что указанные в нём индикаторы должны быть соотнесены прежде всего с положением детей, а не всего населения страны.
Раздел «Поддержка детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах».
25) Подпункт (а) пункта 24 требует некоторых дополнений, вставленных в первоначальный текст:«24. Для достижения поставленных задач необходимо сосредоточить усилия на реализации следующих мер:
а) обеспечение приоритета различных (в том числе инновационных) форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей; дальнейшей рационализации порядка и повышения прозрачности процедур усыновления детей; создание процедур и механизмов общественного контроля за процессом усыновления и дальнейшей судьбой усыновлённых детей;». В этом случае излишним представляется подпункт (б) данного пункта, затрагивающий разработку и внедрение инновационных моделей семейного устройства.
26) Подпункты (л), (м) и (н) пункта 24 необходимо перенести в Раздел «Формирование ювенальной юстиции как правовой основы социальной политики в отношении несовершеннолетних» .
27)«г) достижение полного материального обеспечения детей, находящихся под опекой (попечительством), в приемных семьях». Непонятно, что означает термин «полное материальное обеспечение» и как этот результат может быть оценён? Кроме того, для желательного уровня воспитания данный показатель, если таковой и имеется, является лишь одним из множества других, определяющих достаточность обеспечения ребёнка всем, ему необходимым для выживания, защиты прав, развития и участия.
28) Пункт 24, подпункты (е) и (о):«е) расширение профилактической работы с семьями на ранних стадиях их социального неблагополучия на основе развития сети учреждений социального обслуживания семьи и детей, улучшения качества их работы и доведение численности таких учреждений всех форм собственности до установленных нормативов, создание специализированных консультативных подростковых центров для решения психолого-педагогических и медико-социальных проблем подростков, совершенствование и популяризация работы этих служб для своевременного обращения за помощью детей и родителей»
«создание межведомственной системы раннего выявления отклонений в развитии детей и оказание ребенку и его семье своевременной специальной помощи, проведения коррекции, адаптации и реабилитации таких детей» Данные подпункты должны быть взаимно согласованы, либо объединены, либо более чётко дифференцированы, поскольку содержательно во многом пересекаются.
29) Пункт 24, подпункт (п) и (х):«п) обеспечение деинституциализации детей-инвалидов, их реабилитации и социальной интеграции в семье и обществе на основе индивидуального комплексного подхода».
«х) развитие системы постинтернатной адаптации детей с ограниченными возможностями здоровья, подготовки их к семейной жизни, обеспечение равных условий для их участия на рынке труда». Непонятно, почему производится деинституциализация и постинтернатная адаптация только детей-инвалидов, то есть отсутствует аналогичная задача, например, для детей-сирот?
30) Пункт 25 («Ожидаемые результаты»), абзац 3 дополнить словом « массового»:«Ликвидация беспризорности российских детей как массового социального явления, значительное сокращение безнадзорности детей – до 2,03%. 1. Сама по себе ликвидация безнадзорности практически не достижима, однако эта проблема должна потерять нынешнюю остроту массовости.
2. Приведённая цифра представляется необоснованной, поскольку измерить с предлагаемой точностью полученный результат скорее всего не позволит погрешность измерений.
31) Абзац 4 пункта 25:
Предлагаемый темп снижения помещения детей в интернаты (85%) недопустим. Необходимо поставить задачу поэтапного упразднения системы государственных интернатов.
32) Последний абзац пункта 25:«усиление и неотвратимость адекватного наказания лиц, вовлекающих детей в занятие проституцией и производство порнографической продукции и значительное сокращение вовлечения детей в эти виды деятельности» существенно уже намеченного в пункте 24 комплекса мер, вполне обоснованно направленных на противодействие всем формам сексуального совращения и сексуальной эксплуатации детей.
33) Раздел III («Основные направления развития государственной политики в интересах детей»), как таковой, сформирован достаточно эклектично. Если первый подраздел: «Охрана здоровья и содействие здоровому образу жизни» имеет какие-то цифровые показатели, опираясь на которые можно попытаться судить о степени успешности данного направления Плана действий, то в других подразделах таких показателей почти нет, и статьи носят описательно-декларативный характер. Таким образом, определить, насколько успешно реализована та или иная часть Плана, оказывается задачей невыполнимой, что не позволяет выявить ответственных за результаты реализации Плана.
В связи с этим предлагается следующее.
Во-первых, предусмотреть осуществление широкого общественного обсуждения и экспертного анализа имеющейся в вышеназванном подразделе «Охрана здоровья и содействие здоровому образу жизни» методологической базы статистических сведений, подлежащих применению при установлении степени успешности Плана действий.
Во-вторых, для остальных подразделов Раздела III необходимо, с применением соответствующих публичных процедур общественного и экспертного обсуждения и последующего сопровождения, формирование аналогичных социостатистических систем индикации качества выполнения Плана действий. В противном случае указанный план не может быть индикативным и, значит, применимым на практике.
IV Механизмы реализации Основных направлений
Пункт 26. «Реализация Основных направлений предполагает»:
34) Пункт 26, абзац 2 необходимо изложить в следующей редакции:«Адекватное ресурсное обеспечение предусмотренных мер;», Задача состоит не только в обеспечении соответствующего финансирования, но и в расширении ресурсной базы, поскольку помимо финансовых, есть и многие другие ресурсы.
35) Пункт 26, абзац 4:«Расширение участия гражданского общества в выполнении Основных направлений на основе его интеллектуального и финансового участия в деятельности по улучшению положения, непосредственного участия в работе добровольцев».</li> К данному абзацу есть следующие замечания.
1. Во-первых, представленный текст – это не механизм, а один из принципов, на которых должна базироваться реализация Основных направлений.
2. Во-вторых, финансовое участие гражданского общества (а точнее, его институтов) – вещь достаточно проблематичная вследствие нынешней организации такой возможности. В настоящее время российское законодательство не предусматривает адекватно «дружественного» отношения государственной системы (прежде всего, в виде налогового побуждения) к финансовым аспектам социальных инвестиций. Поэтому подобное предложение должно сопровождаться адекватным осуществляемой деятельности, комплексным изменением (улучшением) налогового режима целевой деятельности НКО.
3. В-третьих, добровольчество, как справедливо отмечаемый ресурс, также обязано иметь соответствующее нормативно-правовое оформление, однако до настоящего времени такое нормативно-правовое регулирование отсутствует.
36) Пункт 26, абзац 5:«Распространение опыта института уполномоченного по правам ребёнка». Данный пункт является не механизмом, но действием. В качестве механизма предлагается предусмотреть следующее:
«Формирование и реализация комплексного подхода к деятельности института уполномоченных по правам ребёнка в качестве одного из ключевых институтов контроля за эффективностью работы системы ювенальной юстиции. Необходимо обеспечить внедрение института Уполномоченного по правам ребёнка на федеральном и региональном уровнях».
37) Пункт 26, абзац 6:«Информационное и кадровое обеспечение планируемых мер». Имеется 2 замечания:
1. Указанные направления (обеспечение информационное и кадровое) – совершенно самостоятельны и должны фигурировать в качестве отдельных позиций.
2. Фраза декларативна и не содержит именно механизма обеспечения как такового. Предлагается заменить существующий текст следующим:
«а) формирование информационного пространства, основанного на понимании значимости социально приветствуемой информационной среды и её воздействии на будущие поколения граждан России; внедрение экономических и иных механизмов побуждения СМИ к созданию благоприятной и дружественной детям и молодёжи информационной среды;
б) создание системы подготовки кадров в области работы с несовершеннолетними и молодёжью, включая прежде всего комплекс действий, направленных на:
- формирование, укрепление и развитие современных интерактивных форм образования и просвещения в системе российского формального образования;
- построение, развитие, нормативно-правовое, процедурное и ресурсное обеспечение системы неформального (дополнительного) образования и просвещения, реализуемого прежде всего силами НКО;
- осуществление комплекса мероприятий и мер, направленных на становление и развитие социально-проектной культуры как основы системы современного формального, неформального и информального образования.»
38) Пункт 26, абзац 7:«развитие системы просвещения родителей и детей по вопросам прав ребёнка и их защите, воспитания детей, различным аспектам их жизнедеятельности, возможности получения своевременной помощи». Этих действий безусловно недостаточно. Необходимо формирование системы образования и просвещения в области культуры создания семьи и гармонизации семейных отношений.
39) Пункт 26, абзац 8:
Предлагается следующее дополнение к тексту (включая дополнительный абзац 9):«организацию координации, мониторинга, контроля за последовательным достижением целей Основных направлений и выполнением намеченных мер; осуществление независимой экспертной оценки этапов и итогов выполнения Плана действий».
40) Пункт 29:«В ходе проведения нового этапа социально-экономических реформ должна осуществляться экспертиза всех предлагаемых законопроектов с позиций оценки их влияния на положение детей». К пункту есть 2 замечания:
1. Желательно, чтобы, помимо экспертизы (прежде всего, общественной) законопроектов, предусматривались процедуры общественного мониторинга реализации принятых законов, существующей правоприменительной практики, а также комплексных и целевых программ, затрагивающих интересы детей.
2. Наличие данной позиции представляется очень важным, поскольку уже сейчас очевидно, что ряд законодательных предложений самым непосредственным образом нарушает права ребёнка. Так, одно из изменений в законодательство (в статью 292 ГК) при формировании так называемого рынка доступного жилья предусматривает устранение процедуры согласования вопросов отчуждения жилья с отделами опеки и попечительства даже при том, что в этом вопросе затрагиваются интересы ребёнка. Таким образом, процесс перехода прав на жилое помещение, конечно же, упрощается, однако тогда родители, не лишенные родительских прав и не ограниченные в них, могут с легкостью это сделать, как умышленно, так даже и не подозревая, что нарушают тем самым какие-то права собственного ребенка.
41) Пункт 30:«Реализация Основных направлений должна осуществляться во взаимодействии с общим ходом социально-экономических реформ». Непонятно, как могут взаимодействовать «реализация» с «ходом»? Неудачная редакция текста. Предлагается заменить слова «во взаимодействии» словами «в соответствии».
42) Пункт 34:«Выполнение основных направлений призвано мобилизовать все действующие в обществе силы с целью увеличения ресурсов, обеспечения безопасности и благополучия детей, достижения ими взрослого возраста в достоинстве, здоровыми». Формулировка не ясна. Непонятно, что означает фраза «достижение взрослого возраста в достоинстве»? Предлагается следующая редакция:
«Выполнение основных направлений призвано мобилизовать ресурсы позитивных и конструктивных сил в обществе с целью обеспечения выживания, защиты прав, содействия развитию и участию детей в выработке и реализации политики в интересах детства».
43) Пункт 34, далее по тексту:«…Усилия на государственном уровне должны дополняться деятельностью общественных объединений, что обеспечивается:
усилением координации деятельности органов государственной власти и общественных объединений по улучшению положения детей и повышению эффективности их взаимодействия;…» Абсолютно непонятная фраза, к тому же являющаяся не предложением механизма, а декларативным пожеланием.
Реально механизмом можно было бы назвать обязательство:
«…содействовать созданию общественных объединений и участвовать в создании общественно-государственных органов и организаций, осуществляющих такое взаимодействие на основе принципов максимальной прозрачности, открытости и расширения меры участия общественных организаций в процедурах выработки и реализации политики в отношении семьи и детства».
44) Пункт 34, абзац 2 (далее по тексту):
Предлагается дополнить текст трёх следующих абзацев выделенными фрагментами:«…привлечением на публичной конкурсной основе общественных объединений к реализации государственных и местных программ, затрагивающих интересы детей , с использованием механизма социального заказа;
грантовой поддержкой на публично-конкурсной основе инициатив общественных объединений , направленных на решение всего спектра проблем, касающихся выживания, защиты прав ребёнка, обеспечения условий для развития детей и их участия в выработке и реализации политики в интересах детей;
оказанием общественным объединениям методической , информационной, организационной и иной необходимой поддержки, а также содействием в распространении опыта, совместном проведении конференций, семинаров по различным направлениям деятельности в области обеспечения жизнедеятельности и улучшения положения детей». 45) Пункт 35 предлагается изложить в следующей редакции, с добавлением выделенных фрагментов:«Дополнительным механизмом обеспечения соблюдения прав детей и улучшения их положения в Российской Федерации должна стать деятельность системы уполномоченных по правам ребёнка». 46) Пункт 37:
Помимо банков данных о положении детей в Российской Федерации и субъектах РФ, должна существовать система мониторинга и анализа ситуации, прогнозирования и моделирования возможных сценариев развития.
V. Пояснительная записка
47) Абзац 4:
Основные направления до 2010 года, как это следует из Пояснительной записки, подготовлены и будут реализовываться, к сожалению, без какого-либо системного привлечения общественных и иных негосударственных некоммерческих организаций (НКО), что существенно снижает их качество, поскольку именно участие граждан и их объединений в выработке и реализации государственной политики и обеспечивает должный уровень демократии (и её эффективности) в обществе.
VI. План действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2005-2006 годы
48) Практическое отсутствие в тексте Плана действий на 2005-2006 годы такого субъекта деятельности как общественные объединения. Всё, что происходит в данной области, не ориентировано на:
- включение существенного ресурса гражданской инициативы, формирующей поле социальных инноваций в профильной сфере – через систему федеральных, региональных и муниципальных грантов;
- возможность оказания общественными и иными негосударственными некоммерческими организациями профильных социальных услуг – на основе механизма социального заказа;
- необходимость привлечения НКО в качестве института общественного контроля за деятельностью государственных структур по осуществлению Основных положений – на основе процедур, обеспечивающих мониторинг, гражданскую экспертизу и иные формы общественного участия и содействия деятельности структур, осуществляющих государственную политику в отношении семьи и детства.
Участие общественных структур возможно во всех пунктах указанного Плана действий в качестве исполнителей (соисполнителей).
49) Пункт 9 Плана на 2005-2006:«Разработка и внедрение эффективных моделей образовательных учреждений разных типов, содействующих здоровью детей, в том числе детей с заболеваниями органов зрения, нарушения осанки». Предлагается заменить слово «учреждений» словом «программ». Тогда будет обеспечено не институционально-бюрократическое, а программно-функциональное решение. Что и требуется для достижения эффективности реализации программы.
50) Пункт 10:
Необходимо изложить в следующей редакции:
«Разработка, принятие и реализация комплексной государственной программы воспитания детей до 2010 года». В перечень соисполнителей включить также Роспечать, Российскую академию образования.
51) Включить Минобрнауки России в перечень основных исполнителей пунктов 5, 8, 20, 24, 28, 31, 37.
52) Пункт 11, подпункт 1 изложить в следующей редакции:
- подготовки проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Межведомственной программы развития системы дополнительного образования;».
53) Пункт 24. Включить в качестве одного из исполнителей Минздравсоцразвития.
2. Системные замечания к Документу
1. В предлагаемом Национальном плане практически отсутствуют следующие ключевые элементы, без которых его реализация оказывается неосуществимой.
1.1 Формирование и развёртывание экспериментальных комплексов и площадок для осуществления разноформатных и разномасштабных пилотных проектов, нацеленных на выработку наиболее эффективных решений по реализации отдельных задач принимаемого Национального плана действий в интересах детей.
1.2 Разработка и реализация, с учётом потребностей выполнения Национального плана, полномасштабного образовательного процесса по повышению квалификации, подготовке и переподготовке профильных государственных кадров, а также специалистов, действующих в общественных и иных негосударственных некоммерческих организациях, осуществляющих деятельность, связанную с работой с семьями и детьми в Российской Федерации.
1.3 Создание и реализация Концепции осуществления информационной политики, дружественной детям и проведение мероприятий и мер по её выполнению.
1.4 Формирование института экспертной и оценочной деятельности в части исследований, мониторинга, анализа и оценки законопроектов, программ и правоприменительной практики в сфере социальной семейной и детской политики.
1.5 Выработка, принятие и реализация комплексной программы, нацеленной на обеспечение полноценного участия граждан и их объединений в выработке и реализации государственной политики в отношении семьи и детства; формирование системы взаимодействия государственных органов и организаций с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями.
2. В Плане действий почти не предусмотрено участие общественных институтов в его реализации, что отражает нынешнее патерналистское понимание государственных структур их роли в процессах выработки и реализации государственной политики в интересах детей. В Плане действий ничего не сказано и о необходимости совершенствования как государственного, так и общественного контроля за выполнением его положений, а также норм Конституции РФ и другого законодательства РФ, а также принципов и норм международного права, прежде всего, Конвенции о правах ребёнка и других международных договоров, участником которых является Российская Федерация. Как минимум, следовало бы указать на необходимость осуществления Генеральной Прокуратурой Российской Федерации, совместно с представителями профильных общественных и иных негосударственных некоммерческих объединений, ежегодных проверок в 25-30 процентах субъектов Федерации хода выполнения в них данного Национального план действия, регулярного проведения общественных и государственных слушаний по данному вопросу и широкого освещения их в СМИ.
3. Представленный документ содержит более узкий перечень направлений по сравнению с ранее действовавшими «Основными направлениями государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года». В него, в частности, не включены намерения государства в отношении таких наиболее уязвимых категорий несовершеннолетних, как беспризорные дети, количество которых не сокращается, а само существование этой целевой группы является позором для страны. Недостаточно ориентирован документ и на несовершеннолетних, совершивших правонарушения и преступления, несовершеннолетних, лишенных свободы и освободившихся из мест лишения свободы, реабилитация которых весьма специфична. Она не может ограничиваться одним лишь наблюдением за их поведением (пункт 24 подпункт (м)), а требует мер, направленных на обучение, трудоустройство и т.п.
4. В проекте Плана отсутствует такое актуальное направление государственной политики в интересах детей, содержавшееся в предыдущем проекте названного документа, как ужесточение мер по защите ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию.
5. План действий содержит ряд методологических дефектов, свидетельствующих о недостаточном уровне глубины аналитического рассмотрения реализованной в прошлом и реализуемой в настоящее время политики, а также о необходимости повышения уровня проектно-планировочной культуры и понимания сущности проектно-деятельностного цикла при выработке и осуществлении государственной политики в интересах детей. Так, в тексте Плана почти не использована статистика для оценки существующих проблем и весьма скупо применяются точные количественные характеристики масштабов намечаемых улучшений положения детей в различных областях их жизни к 2010 г. Тем самым, общество и каждый гражданин лишаются возможности объективно оценить основные результаты выполнения Национального плана действия в интересах детей. Описательно-декларативный характер подавляющего большинства статей и подпунктов Национального плана действия до 2010 г позволяет чиновникам уйти от ответственности за возможные негативные результаты его выполнения (или за его невыполнение), как это произошло в отношении Национального плана до 2000 г. Отсюда возникает потребность в широкомасштабном и разноформатном дополнительном образовательном процессе, как для государственных структур, ответственных за его выполнение, так и для самих разработчиков указанного Плана действий.
6. Необходимо уточнить соотношение между установленными Постановлением Правительства РФ от 20 июня 1992 г. № 409 и Распоряжением Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р общегосударственными нормами и нормативами питания, одежды, обуви, лекарств, канцелярских товаров, мягкого инвентаря и оборудования, расходов на культурно-массовую работу для детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах (в том числе, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей), находящихся в детских лечебно-профилактических учреждениях, школах-интернатах всех типов, специальных школах и ПТУ, и положениями Федерального Закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ (так называемый закон «о монетизации социальных льгот»). Взаимная несогласованность данных нормативных правовых актов неизбежно приведёт к существенному падению уровня социальной защищённости данных категорий детей.
Указанные общегосударственные нормы обеспечения детей необходимо привести в соответствие с современными социально-экономическими требованиями и в дальнейшем по мере экономического развития страны регулярно пересматривать.
7. Учитывая крайне низкий уровень расходов на детей, находящихся в трудных жизненных ситуациях, в особенности в дотационных субъектах Федерации, необходимо в Программе действий рекомендовать включение в годовой бюджет России статьи о федеральных субвенциях с целью покрытия недостающих в бюджетах этих субъектов Федерации расходов на детей данной категории – до уровня, позволяющего выполнять вышеназванные постановление и распоряжение Правительства РФ. В этой связи желательна разработка стандартизированных процедур получения таких федеральных субвенций и критериев расчета этих субвенций, а также методики оптимального распределения средств, выделенных из бюджета субъекта Федерации и федеральных субвенций, между детскими учреждениями субъекта Федерации.
8. Стимулировать региональные власти устанавливать у себя в регионе более высокие нормы обеспечения детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах, по сравнению с общегосударственными минимальными стандартами обеспечения детей путем, прежде всего, отнесения половины расходов на выплаты, превышающие эти общегосударственные минимальные стандарты, на федеральные органы власти.
9. При осуществлении дальнейших реформ в сферах образования, здравоохранения, жилишно-коммунальной сферы, местного самоуправления и других сферах необходимо согласовывать с их содержанием соответствующие положения настоящего Плана действий и определить роль и место государственных органов и органов местного самоуправления, их профильных учреждений в механизме реализации Плана.
10. Необходимо включить в План действий положение о ежегодном пересмотре субъектами Федерации выделяемых в своих бюджетах расходах на детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в том числе на содержание воспитанников сиротских учреждений, с учетом размера инфляции в истекшем финансовом году и прогнозируемых темпов инфляции в следующем финансовом году – положение о ежегодной индексации с учетом темпов инфляции расходной части бюджета каждого субъекта Федерации на содержание таких детей, особенно воспитанников сиротских учреждений.
11. Решение тяжелых проблем, вызванных огромными масштабами беспризорности и многими тысячами детей, оставшихся без попечения родителей, широким распространением злоупотреблений в различных детских учреждениях, высоким уровнем детской преступности, в настоящее время невозможно без создания самостоятельной федеральной службы по делам несовершеннолетних.
12. Реализация пунктов 20, 22, 23, 24 представленного документа не представляется возможной по большинству направлений без внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 122, направленных на восстановление и укрепление правового статуса несовершеннолетних, особенно наиболее социально уязвимых групп детей (находящихся в трудной жизненной ситуации, с отклонениями в развитии и пр.). В первую очередь, нуждаются в восстановлении действующие до принятия названного закона нормы российского законодательства (ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»), закреплявшие такую важнейшую правовую гарантию, как «установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей». Ее отмена противоречит принципам единства законности и равенства всех детей перед законом, создает предпосылки дискриминации детей, проживающих в разных субъектах РФ, ограничивает возможности контроля в сфере охраны прав детства.
13. Настоящий проект Плана не имеет внешнегосударственного аспекта. Вместе с тем, в Плане действий в интересах детей обязателен не просто учёт внешних факторов, связанных с межгосударственными перемещениями детей (дети-беженцы, дети-мигранты, международное усыновление, траффикинг и т.д.), но и повышенное внимание к актуально значимому вопросу выстраивания системного межгосударственного взаимодействия, направленного на выработку и реализацию согласованной политики в интересах детей.
14. Высказанные замечания и предложения приводят к выводу о том, что настоящий Национальный план действий в интересах детей до 2010 г. нуждается в существенной и качественной доработке. В процедуру такой доработки необходимо включить этап широкого публичного обсуждения проекта Плана действий, в том числе, с целью содействия выработки комплекса нормативно закреплённых процедур общественного мониторинга хода выполнения данного Плана и периодической оценки этапов и результатов его реализации.
Одновременно с этим должна быть разработана стратегия реализации среднесрочной Программы до 2010 года, построенной на основе настоящего Плана.
Данная стратегия, с управленческой точки зрения, должна предусматривать формирование вневедомственной Дирекции (например, Службы Единого Заказчика Программы), отвечающей за:
А) реализацию Программы в целом и обеспечивающей управление реализацией Программы (в том числе, за организацию и проведение всех конкурсных процедур, проводимых на основе технологий гранта и социального заказа);
Б) осуществление внутреннего мониторинга хода её выполнения (и информационно-процедурное обеспечение мониторинга внешнего);
В) организацию внешних (независимых) периодических, итоговой и постпрограммной оценок эффективности реализации указанной Программы и достигнутых ею эффектов.
С учетом высказанных замечаний пакет представленных документов нуждается в оперативной доработке и затем может быть представлен для утверждения на заседании Правительства Российской Федерации.
|
