15 апреля 2009 г. Московская городская Дума приняла в третьем чтении Закон города Москвы «Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве», причем в самый последний момент в него была внесена поправка, предложенная на заседании Московской городской Думы устно, согласно которой со дня вступления в силу указанного московского Закона утрачивает силу Закон города Москвы «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве». Данная поправка общественностью широко не обсуждалась, а последствия фактического упразднения института Уполномоченного по правам ребенка, пусть и при учреждении должности Уполномоченного по правам человека, не проходили общественной экспертизы.

Существенными чертами института омбудсмана, в том числе и специализированного (самостоятельными омбудсманами в нашей стране выступают и уполномоченные по правам человека, и уполномоченные по правам ребенка) являются его персонифицированность (деятельность в личном качестве); независимость (административная, финансовая, организационная); самостоятельность в принятии решений; назначаемость на должность представительным (законодательным) органом власти; наличие права на проведение независимых проверок соблюдения прав детей государственными и негосударственными органами, учреждениями, организациями. При этом создание института Уполномоченного по правам человека в городе Москве (важность этого всегда отстаивал Уполномоченный по правам ребенка в городе Москве) не может и не должно привести к уменьшению компетенции и статуса института Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве.

Условия, которым должны соответствовать государственные правозащитные структуры независимого контроля на национальном и региональном уровнях, закреплены в Принципах, касающихся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижских принципах), которые утверждены Комиссией ООН по правам человека (резолюция № 1992/54 от 10 марта 1992 г.) и одобрены Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г.

Институт детского омбудсмана впервые был учрежден в Норвегии в 1981 г., т.е. еще до принятия Конвенции ООН о правах ребенка в 1989 г. В настоящее время в большинстве европейских государств на национальном и региональном уровнях учреждены уполномоченные по правам ребенка, которые объединены в Европейскую сеть детских омбудсманов (ENOC), имеющую штаб-квартиру в здании Совета Европы в Страсбурге. Существуют еще две сети, объединяющие детских омбудсманов, — стран Южной Америки и государств Юго-Восточной Азии.

К 1 января 2009 г. в Российской Федерации уполномоченные по правам ребенка учреждены в 23 регионах. В марте 2005 г. была создана Ассоциация уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, председателем которой с момента создания до настоящего времени является Уполномоченный по правам ребенка в городе Москве.

В ряде регионов институты уполномоченного по правам ребенка и по правам человека существуют одновременно в качестве самостоятельных государственных органов (Республика Якутия (Саха), Волгоградская, Самарская области, Краснодарский край). Опыт таких субъектов Российской Федерации свидетельствует, что уполномоченные по правам ребенка и уполномоченные по правам человека отнюдь не мешают работе друг друга, наоборот, координация их усилий, конструктивное взаимодействие повышает эффективность их деятельности.

В тех же регионах, в которых уполномоченный по правам ребенка функционирует в составе аппарата уполномоченного по правам человека (например, в Красноярском и Алтайском краях), уполномоченному по правам ребенка не хватает реальных механизмов самостоятельного воздействия на ситуацию для своевременного решения проблем конкретных детей, поскольку уполномоченный по правам ребенка вынужден действовать во многих случаях через уполномоченного по правам человека, который загружен проблемами различных категорий населения¹.

Нахождение детского омбудсмана в структуре омбудсмана общей компетенции рассматривается многими специалистами, а также международными организациями как временный, переходный период в создании специализированного детского омбудсмана на национальном или региональном уровне и, как правило, связано с ограниченными финансовыми, организационными и человеческими ресурсами. В связи с этим неудивительно, что и уполномоченные по правам ребенка существуют в аппарате уполномоченных по правам человека прежде всего в субъектах Российской Федерации, в которых первоначально и, как правило, достаточно давно созданы институты уполномоченного по правам человека (Свердловская, Ростовская, Московская области, Алтайский, Красноярский и Пермский край), а впоследствии в их структуре и появились уполномоченные по правам ребенка.

Мировой опыт свидетельствует о том, что в последние 27 лет идет процесс создания детских омбудсманов как самостоятельных государственных правозащитных институтов на национальном и региональном уровнях. Кроме того, происходит процесс выделения институтов детских омбудсманов из институтов омбудсманов общей компетенции. Детские омбудсманы учреждены и действуют в более чем 60 государствах мира, причем в большинстве из них они действуют одновременно с омбудсманами, занимающимися общими проблемами защиты прав человека.

Как показывает международный и российский опыт, в случае если уполномоченный по правам ребенка встроен в структуру аппарата уполномоченного по правам человека, то вопросы защиты прав и законных интересов детей не являются приоритетными в работе такого учреждения, что прямо противоречит статье 3 Конвенции ООН о правах ребенка. Проблемы защиты прав и интересов детей «растворяются» в многочисленных проблемах нарушения прав взрослых граждан, которые обладают большими возможностями защиты своих прав и интересов. Все это позволяет предвидеть, что как только будет назначен Уполномоченный по правам человека в городе Москве, к нему тут же начнут поступать обращения граждан, пострадавших от решений и действий правоохранительных органов, подвергшихся уголовному преследованию, находящихся под стражей, по другим многочисленным вопросам.

Совершенно очевидно, что в такой конструкции не будет хватать ни времени, ни усилий на вопросы защиты прав и интересов детей, на проведение независимых проверок детских учреждений, разработку и сопровождение законодательных предложений, правовое просвещение законных представителей детей, а также специалистов, работающих с детьми или в их интересах, инициирование новых программ в интересах детей и совершенствование действующих правообеспечительных механизмов в отношении детей. В соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка ребенок является особым самостоятельным субъектом права, имеющим особые, отличные от взрослых, права и интересы. Это обуславливает необходимость и в особых механизмах защиты этих прав. Уполномоченный по правам ребенка как раз и является таким особым механизмом защиты прав детей.

К тому же не менее года уйдет на подготовительный этап работы Уполномоченного по правам человека в городе Москве (регистрация юридического лица, открытие финансирования, набор сотрудников и т.д.), а также на поиск своего места в системе московских и федеральных государственных органов и учреждений, в силу своих полномочий призванных защищать или оказывать содействие в защите тех или иных прав граждан. В этой связи будет упущена возможность помощи по конкретным делам московских детей.

Важно отметить принципиальную разницу в деятельности уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка.

Задача уполномоченного по правам ребенка — напрямую защищать права и интересы детей, а уполномоченный по правам человека оказывает содействие в защите прав и интересов граждан. Основанием для начала деятельности уполномоченного по правам человека по индивидуальному случаю является заявление на его имя от конкретного человека или группы граждан. В то же время уполномоченный по правам ребенка довольно часто принимает дело к своему производству и без официального обращения, понимая, что дети зависят от взрослых, не могут самостоятельно защищать свои права. Дети часто и не осознают того, что их права нарушаются, могут не знать, как написать заявление, куда обратиться. Институт уполномоченного по правам ребенка, являясь открытым для детей, направлен на создание условий, при которых мнение детей, особенно из особо уязвимых категорий, будет учитываться всеми должностными лицами при принятии решений, напрямую затрагивающих права и интересы детей.

В Москве Уполномоченный по правам ребенка был назначен на должность 6 февраля 2002 г. Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы на основании Закона города Москвы от 3 октября 2001 г. № 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве». Переназначение на второй срок состоялось 7 февраля 2007 г. За это время Уполномоченным по правам ребенка проведена большая работа, информация о которой содержится в его ежегодных докладах.

В статье 1 Закона города Москвы «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» установлено, что «должность Уполномоченного по правам ребенка учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка в городе Москве, признания и соблюдения этих прав, свобод и законных интересов органами государственной власти, органами местного самоуправления города Москвы, их должностными лицами, организациями города Москвы».

С принятием указанного Закона города Москвы учреждением и назначением на должность Уполномоченного по правам ребенка, обладающего установленными в законе статусом, компетенцией и полномочиями, в городе Москве был создан новый, более высокий уровень государственных гарантий правовой защищенности в отношении детей. У детей, их законных представителей, родственников, иных граждан возникло право на обращение к Уполномоченному по правам ребенка по вопросам, отнесенным к его компетенции. Прекращение деятельности института Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, а равно изменение (снижение) его статуса, сокращение его компетенции или полномочий, неизбежно приведет к уменьшению уровня государственных гарантий правовой защищенности несовершеннолетних в городе Москве, а также к сокращению объема прав детей и иных граждан, которые в интересах детей могли бы обращаться к Уполномоченному.

В Законе города Москвы «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» установлено, что Уполномоченный назначается на должность сроком на 5 лет (статья 6). Полномочия Уполномоченного прекращаются с момента вступления в должность нового Уполномоченного (статья 8). Досрочное прекращение полномочий Уполномоченного возможно исключительно в случаях, указанных в части 2 статьи 8 Закона. Перечень этих случаев является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Изложенное свидетельствует о том, что существуют все основания для закрепления в городе Москве модели, при которой одновременно функционируют институты уполномоченного по правам ребенка и уполномоченного по правам человека в качестве независимых самостоятельных правозащитных государственных органов.

Вопросы возможного пересечения в работе уполномоченных должны решаться в рамках координации их деятельности, которая может быть достигнута путем принятия соответствующего соглашения уполномоченных, создания совместной рабочей группы и т.д. На этот счет имеется солидный международный опыт, а также опыт взаимодействия уполномоченных по правам человека и правам ребенка в тех субъектах, где они действуют одновременно. Кроме того, имеется опыт взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с региональными уполномоченными по правам человека.

Деятельность Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве признана одной из наиболее эффективных среди региональных детских омбудсманов. С Москвы берут пример при создании аналогичных структур в регионах. Одним из последних на основании регионального закона был учрежден институт Уполномоченного по правам ребенка в Ямало-Ненецком автономном округе. Соответствующий закон ЯНАО подготовлен на основе Закона города Москвы и полностью его повторяет. В Вологодской области институт Уполномоченного по правам ребенка более четырех лет действует в качестве самостоятельного отдела областной администрации, подчиняясь заместителю губернатора области. В октябре 2008 г. руководством области поручено подготовить проект областного закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Вологодской области» и взять за основу аналогичный закон города Москвы.

К деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве большой интерес проявляют представители органов власти и общественных объединений государств, входивших в состав Советского Союза: Азербайджана, Беларуси, Украины, Узбекистана. Так, осенью 2008 г. подготовлен и находится на согласовании проект закона Республики Узбекистан «Об Уполномоченном по правам ребенка», который полностью основан на аналогичном Законе города Москвы. Быстрому продвижению института детского омбудсмана в Республике Узбекистан способствовали в том числе рабочая поездка Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве в Ташкент в августе 2008 г. по приглашению аппарата Правительства Республики Узбекистан и представительства ЮНИСЕФ в Узбекистане, а также дальнейшие консультации и контакты по телефону и электронной почте. В настоящее время заинтересованность в создании специализированного детского омбудсмана как самостоятельного государственного органа обозначена в политических кругах Азербайджана. Предполагается, что за основу также будет взят опыт и нормативная база Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве. Уполномоченным (омбудсманом) по правам человека Республики Азербайджан уже запрошены и получены все нормативные документы, регулирующие создание и деятельность Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве.

Известно, что ребенок отличается от взрослого по биологическим параметрам и социальному статусу, именно в детстве человек проходит стадию активной социализации, чем и объясняется специфика правового статуса ребенка. С этим-то и связаны особенности защиты прав ребенка. Поэтому, как уже говорилось, во многих странах на общенациональном и/или региональном уровнях вводятся институты детских омбудсманов, которые сосуществуют с омбудсманами, занимающимися общими вопросами защиты прав человека. В свое время Москва была первым субъектом Российской Федерации, принявшим хорошо проработанный Закон, учредивший институт Уполномоченного по правам ребенка. Ситуация с правами детей несомненно ухудшится, если Москва откажется от института уполномоченного по правам ребенка и при этом утратит свои лидирующие позиции в данном деле.

Ввиду вышесказанного упразднение должности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве либо снижение его статуса в связи с принятием Закона города Москвы «Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве» представляется недопустимым и стало бы существенным шагом назад в деле обеспечения прав ребенка в городе Москве.