«??? ??????????? ? ??????????» ?????? «??????? ?????????? ???????»
?????? «??????? ?????????? ???????»
 



Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как субъекты административной юрисдикции: проблемы законотворческой и правоприменительной практики

Хорьков В.Н.,
доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета
Российского государственного университета им. И. Канта, кандидат юридических наук


В 2006 году на страницах журнала «Административное право и процесс» была опубликована интересная и содержательная статья профессора Дугенца А.С. и Масленникова М.Я., посвященная анализу нормативно-правовых и организационных основ формирования и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав1, которую автор этих строк воспринимает как приглашение к дискуссии. В рамках данной статьи хотелось бы обратиться к проблемам административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, весьма далекой от совершенства.

Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях рассматривает комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в качестве главного субъекта административной юрисдикции применительно к несовершеннолетним. В ч. 1 ст.23.2 указано: районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35, 5.36, 6.10, 20.22.

Дела об административных правонарушениях, отнесенные федеральным законодателем к подведомственности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, можно разделить на две группы:

  • —   дела об административных правонарушениях, совершенных самими несовершеннолетними;
  • —   дела об административных правонарушениях, совершенных в отношении несовершеннолетних2.

Компетенция районных (городских), районных в городах комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по рассмотрению дел об административных правонарушениях может устанавливаться не только КоАП РФ, но и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях определяют компетенцию районных (городских), районных в городах комиссий по делам несовершеннолетних и их прав по рассмотрению дел об административных правонарушений по-разному. В то же время во многих законах субъектов содержится норма, согласно которой районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов, если они совершены несовершеннолетними[url=http://juvenjust.org/index.php?showtopic=862]3[/url].

Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 года4 относит к компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав не все составы административных правонарушений, предусмотренных Кодексом, а только часть их, т.е. характерен избирательный подход. В ст.11.2 Кодекса записано следующее: «Районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.1, 3.4, 3.6, 3.8, 3.13, 5.1, 5.2 и 7.1 настоящего Кодекса в отношении несовершеннолетних граждан».

Законами некоторых субъектов об административных правонарушениях компетенция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав расширена за счет введения новых составов административных правонарушений, которые преследуют цель как защиты прав и законных интересов несовершеннолетнего, так и защиту прав родителей. Так, согласно ст.7 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 17 июля 2002 года5 районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав помимо дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом и совершенных лицами в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, рассматривают также следующие дела об административных правонарушениях: 1. воспрепятствование осуществлению родительских прав (ст.9); 2. непринятие мер по защите прав и законных интересов ребенка (ст.10); неисполнение решений органов опеки и попечительства (ст.11); безнадзорное появление несовершеннолетнего в возрасте до 14 лет в общественных местах в ночное время (ст.11.1).

Далеко не лучшим образом определена компетенция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав Законом Калининградской области «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях» от 9 июля 2003 года6. Ст.60 Кодекса предусматривает, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними. Такой подход не может не вызывать возражений, поскольку приведенная норма не соответствует ст.23.2 КоАП РФ, где говорится о конкретных видах комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, это: районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Поэтому в областном Кодексе нельзя говорить о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав вообще. Здесь хотелось бы высказать еще одно соображение. Закон Калининградской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» от 9 апреля 2004 года № 382 предусматривает два вида комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав:

  • —   областная комиссия;
  • —   комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных образованиях7.

Буквальное толкование ст.60 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях позволяет сделать вывод, что областная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав также правомочна рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, но это противоречит ст. 23.2 КоАП РФ.

С учетом сказанного необходимо внести уточнение в ст.60 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях.

Серьезной проблемой для правоприменителя оказалась новация, закрепленная в ч.5 ст.28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Согласно ч.5 ст.28.3 члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав могут составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.35- 5.37 и 6.10. Еще в 2003 году мы высказывали сомнение в том, что указанная норма вряд ли найдет применение на практике8. При этом исходили из следующего. Во-первых, члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав работают на общественных началах. Во-вторых, не следует превращать члена комиссии в милиционера. В-третьих, подавляющее большинство членов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав не имеют юридического образования и вряд ли смогут качественно составить протоколы об административных правонарушениях.

Время показало, что рассматриваемая нами норма фактически не применяется. Это подтверждает и подготовленный в 2005 году Генеральной прокуратурой РФ Обзор практики привлечения к административной ответственности родителей или иных законных представителей за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних9. В Обзоре отмечено, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав практически не используют предоставленное ч.5 ст.28.3 КоАП РФ право возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст.5. 35 КоАП РФ, т.е. не используют право составлять протоколы об административных правонарушениях.

Специфической особенностью комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как коллегиальных органов административной юрисдикции является то, что дела об административных правонарушениях они рассматривают на своих заседаниях. Действующее Положение о комиссиях по делам о несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 года10, не оговаривает периодичность проведения заседаний комиссий, являются ли они открытыми или закрытыми. В проекте Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» этот пробел предлагается восполнить. В ст. 14 сказано, что «заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц и являются, как правило, открытыми. В целях обеспечения конфиденциальности информации о несовершеннолетнем, его родителях или иных законных представителях комиссия с учетом характера рассматриваемых материалов может принять мотивированное постановление о проведении закрытого заседания».

В результате прокурорских проверок, регулярно проводимых в Калининградской области в отношении комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах местного самоуправления выявляются типичные нарушения законности в административно-юрисдикционной деятельности комиссий, которые можно свести к следующим.

1. Не всегда выдерживается 15-дневный срок рассмотрения комиссиями дел об административных правонарушениях, предусмотренный ч.1 ст. 29.6 КоАП РФ. Так, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрациях муниципальных образований Багратионовского, Краснознаменского городских округов, Гвардейского и Зеленоградского районов назначали к рассмотрению и рассматривали дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними по истечении 15-дневного срока со дня получения материалов дела. При этом мотивированное определение о продлении указанного срока, как этого требует ч.2 ст. 29.6 КоАП РФ, комиссиями не выносилось.

2. Серьезной проблемой является низкое качество ведения протоколов комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. В ходе прокурорских проверок, проведенных в 2006 году в Калининградской области, выявлены нарушения ст. 29.8 КоАП РФ, предусматривающей обязательное составление протокола о рассмотрении дела об административном правонарушении при рассмотрении дела коллегиальным органом. Например, было установлено, что в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации муниципального образования «Неманский городской округ» протоколы заседания комиссии не ведутся вообще.

В 2003 году Прокуратурой Багратионовского района в ходе проверки было выявлено аналогичное грубое процессуальное нарушение в деятельности Багратионовской комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: протоколы заседания комиссии также не составлялись11. Прошло несколько лет и прокурорская проверка, проведенная в 2006 году, показала, что комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации муниципального образования Багратионовского городского округа протоколы стали составляться. Однако эти протоколы отличаются низким качеством. В протоколах заседаний Багратионовской комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав указаны лишь дата и место рассмотрения дела, состав комиссии и краткое описание события рассматриваемого административного правонарушения, после чего следует вывод о необходимости признать лицо виновным в совершении административного правонарушения. В то же время в протоколах отсутствуют обязательные реквизиты протокола, предусмотренные ст. 29.8. КоАП РФ: не содержатся сведения о явке лиц, участвующих в рассмотрении дела, об извещении отсутствующих лиц в установленном порядке; не отражаются отводы, ходатайства и результаты их рассмотрения; не указываются объяснения, показания, пояснения и заключения соответствующих лиц, участвующих в рассмотрении дела; не указываются документы (например, характеристики, справки, акты освидетельствования в наркологических кабинетах и т.д.), исследованные при рассмотрении дела.

3. Прокурорские проверки показывают, что некоторые комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах местного самоуправления выносят постановления по делу об административном правонарушении с нарушением требований ст.29.19 КоАП РФ. Например, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации муниципального образования «Зеленоградский район» в постановлениях по делам об административных правонарушениях не полностью указываются сведения о лице, в отношении которого рассматривается дело: имеют место случаи, когда не указываются части статей КоАП РФ, по которым подросток признан виновным; не всегда постановление подписывается секретарем и председателем комиссии; не разъясняется срок и порядок обжалования постановления.
Важное значение для правоприменительной практики имеет установленный порядок обжалования постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, вынесенного по делу об административном правонарушении.

Согласно ч.1 п.2 ст.30.1 КоАП РФ постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, вынесенное по делу об административном правонарушении может быть обжаловано несовершеннолетним, в отношении которого велось производство, потерпевшими, законными представителями несовершеннолетнего, защитниками и представителями в районный суд по месту нахождения коллегиального органа. К сожалению, в законодательстве отдельных субъектов Федерации установлен иной порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении. Так, ст. 28 Закона Кировской области от 2 августа 2005 года № 352-ЗО «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Кировской области»12 предусматривает, что постановление и определение, вынесенное комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав может быть обжаловано… прокурору или в суд в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данная норма не соответствует КоАП РФ. Во-первых, постановление вынесенное коллегиальным органом по делу об административном правонарушении, как уже отмечалось, может быть обжаловано только в районный суд по месту нахождения коллегиального органа. Обжалование же постановления коллегиального органа прокурору не предусмотрено ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ. Во-вторых, согласно ч. 4 ст. 30.1 может быть обжаловано лишь определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. КоАП РФ, следовательно, в отличие от Закона Кировской области, закрепляет обжалование не любого определения, а определения только одного вида. Поэтому, ст. 28 Закона Кировской области нуждается в существенных коррективах.

Таким образом, несовершенство законодательства, прежде всего законодательства субъектов, нарушения законности, допускаемые комиссиями, несомненно, влияют и на качество административно- юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.






Комментарии:





  Быстрый ответ
Кнопки кодов
Для вставки цитаты, выделите нужный текст и
НАЖМИТЕ СЮДА
Введите сообщение
Смайлики
*nobr*  :o  ;) 
:P  :D  :lol: 
B)  :rolleyes:  <_< 
:)  :wub:  :angry: 
:(  :unsure:  :wacko: 
:blink:  :ph34r:  :arrow: 
     
Показать всё

Опции сообщения
 

 


 
Rambler's Top100
????????? ??????