Если не рассматривать правоохранительную систему России изолированно, а включать ее в контекст общемировых тенденций в развитии уголовно-правовой и пенитенциарных систем, становится очевидной огромная диспропорция, существующая в данной сфере в нашей стране. По данным Министерства юстиции, общая численность условно осужденных лиц, а также лиц, изолированных от общества в 2009 г., составила около 1,5 млн (при грубом округлении). Из них численность лиц, изолированных от общества, — около 900 тыс. человек. То есть соотношение составляет примерно 60% на 40%. При этом в Германии еще в середине 90-х годов доля приговоренных к реальному (безусловному) лишению свободы составила лишь 11,5% от общего числа осужденных, тогда как к штрафу — 83,4%. Соотношение составляло приблизительно 15% на 85%. Таким образом, очевидна устойчивая приверженность уголовного судопроизводства в России к чрезвычайным репрессивным мерам воздействия на преступность. Насколько оправданны такие, по сути, крайние меры — это вопрос.

Также стоит отметить, что в России около 300 тыс. осужденных к изоляции от общества больны социально значимыми заболеваниями. 90% осужденных и содержащихся в следственных изоляторах состоят на диспансерном учете по поводу различных заболеваний. Более 37,6% осужденных являются инвалидами, нетрудоспособными или ограниченно трудоспособными. Более 80% осужденных при поступлении не имели профессиональных и трудовых навыков либо их утратили. Таким образом, можно говорить о том, что уголовное преследование фактически выполнило роль своего рода «санитара» общества, убрав из него многих социально неприспособленных индивидов. Эта деятельность по особой фильтрации общества, по сути, выполняет скорее социально-экономические задачи, нежели внутриполитические (экстренной борьбы с преступностью). Есть очевидное несоответствие между глубиной социальных проблем, одним из выражений которых является рост преступности, и упрощенно репрессивными подходами к их решению.

Если обсуждать ресурсы, которые могут быть задействованы в преодолении очевидных «разрывов» в реализации уголовно-правовой реформы, то в первую очередь нужно говорить о том, насколько они могут быть соразмерны предстоящим задачам и заявленным целям. Конкретно никем не подсчитывалось, но вполне возможно, что уровень проблем таков, что его невозможно будет снизить даже за счет очень больших ассигнований в данную сферу. Возможно, какие-либо пояснения по данному вопросу может дать фонд PRI, последовательно осуществляющий свою деятельность в России последние 10 лет и оказывающий финансовую поддержку пенитенциарной реформе. В целом нужно отметить пробел в имеющихся оценках ситуации, сложившейся в области уголовно-правовых реформ.

Как указано в проекте «Концепции развития уголовно-исполнительной системы в РФ до 2020 г.», за десять лет объем ежегодно выделяемых УИС бюджетных средств увеличился почти в 15 раз. Это позволило в совокупности с другими мерами добиться определенных позитивных сдвигов в развитии УИС. При этом общая численность персонала ФСИН на настоящий момент составляет приблизительно 400 тыс. человек. Общее соотношение численности лиц условно осужденных и изолированных от общества к численности персонала ФСИН составляет пропорцию примерно один к трем. Можно говорить о том, что уже задействованы достаточно большие ресурсы. Очевидно, что они недостаточны. Однако насколько? До достижения заявленных целей — «добиться соответствия УИС России международным стандартам и повысить ее прозрачность и подконтрольность институтам гражданского общества» — нам еще очень далеко. Это еще раз заставляет вспомнить п. 10 Рекомендации R/96/8: «Материальный и нематериальный ущерб для общества от преступности должен оцениваться в общем по отношению к стоимости борьбы с ней. Сравнение в международном плане уровней этих расходов и степени преступности окажет помощь в оценке эффективности расходов на уголовную политику. Сотрудничество с населением является необходимым условием для реализации любой политики борьбы с преступностью. В этом случае требуется информация и участие общественности, которая должна быть в курсе относительно существующих проблем преступности, например, на базе объективной информации, надежной статистики (национальной и сравнительной), разъяснительных комментариев и т.п.».

Думается, что устоявшиеся 80-летние жесткие организационные схемы и архаичные социальные механизмы, до сих пор обслуживающие уголовно-правовую сферу (например, такие, как нынешняя так называемая палочная система внутренней оценки в МВД), очень сложно изменить, прилагая даже серьезные властные усилия и последовательно реализуя масштабные национальные программы.

Известно, что в качестве исторического наследия современной УИС достался своеобразный уклад тюремной жизни обвиняемых и осужденных, при этом этот тюремный уклад распространился так далеко за пределы самой тюрьмы, что «пропитал» практически все социальное устройство общества. Эпоха глобальных социальных преобразований в современном российском обществе только началась, и как любая эпоха она измеряется не годами, а десятилетиями.

Однако уже очень давно говорится о том, что высоким уровнем латентности в России отличаются не только преступления, но и «повально» распространенные нарушения осуществления компетенции представителями правоохранительных органов. Образно говоря, латентные — невидимые общественно опасные явления поглотили целые социальные «материки». В результате любые социальные реформы наталкиваются на необходимость реорганизовывать обширные области, казалось бы, благополучно устоявшейся деятельности. Нужно очень хорошо просчитывать всю цепочку преобразований для того, чтобы получить конечный результат — например, новый обычай.

Если говорить о проекте Концепции развития УИС в РФ до 2020 г., то почти вскользь упоминаемые в ней шаги: такие, как обеспечение административной преюдицией ряда уголовных деликтов; сокращение сроков судебного рассмотрения; изменение общих начал назначения наказания, фактически должны повлечь за собой внесение кардинальных и многочисленных изменений не только в уголовное законодательство — УК, УПК, УИК (что само по себе видится как большой научный и законотворческий вызов). Это с необходимостью затребует масштабных управленческих решений (например, создание целой современной системы административного надзора, обсуждаемой уже более 10 лет, или реорганизации работы судебных приставов, или же «переформатирование» работы УИИ и т.д.), т.е. начнется необходимый, но до конца не обсужденный каскад «социальных сдвижек».

И все же самой серьезной проблемой является изменение самого подхода к тому, что принято называть уголовной политикой.

Для общего понимания ситуации можно просто привести два коротких примера.

1. «Beleid» — это правовой голландский термин (не имеющий адекватного перевода), который обозначает социально ориентированную уголовную политику, курса которой придерживается: государство, сообщество, публичная корпорация, полиция, публичный обвинитель и т.д. Это своего рода единая консолидированная гражданская платформа подхода к функционированию правоохранительной системы. Это декларация намерений, которые могут оглашаться в виде руководящих указаний (которым, например, обязан следовать персонал), или решений, имеющих квазизаконодательную силу.

Этот голландский пример говорит о том, что для обсуждения общих социальных вопросов необходим такой уровень консолидации общества, к которому мы даже не начинали стремиться. При этом голландское стремление к постоянной легитимизации (т.е. к приобретению ими социально-ценностного значения для всего общества) хорошо подкреплено действующей системой общественного обсуждения. Нам пора бы начать формировать подобную цивилизованную общественно-правовую практику.

2. Другой пример касается США. Morgan Strawn, известный американский криминолог, в 90-е годы отметил тупик в развитии пенитенциарной системы США. «Вопрос не столько в том, какой конкретной пенологической доктрине отдать предпочтение, сколько в том, чтобы последовательно реализовывать какую-нибудь одну из них», — писал он. Речь шла о том, что сочетание нескольких концептуальных подходов создало непоследовательность в управлении пенитенциарной системой страны. В этом примере для нас важны, наверное, не выводы американского эксперта, а сам предмет — упомянутый им спор «пенологических доктрин». Российской правовой мысли пока недоступна роскошь обсуждения сочетания элементов нескольких стратегий уголовной политики при реализации ее на практике, поскольку мы еще не разработали ни одной из таких стратегий, достойно не обсудили и не приняли. Мы на другой стадии процесса — до его начала.

Кратко подытожив (чтобы не начинать серию дискуссий и статей), можно сказать о том, что пренебрежение к аналитической и экспертной составляющей реформ ставит под сомнение их эффективность в долговременной перспективе. При этом отставание России в уголовно-правовой сфере очевидно, и необходимо создавать наиболее оптимальные решения, способные обеспечить качественный и стратегически точный «скачок» в развитии всей правоохранительной системы.

В качестве примера нужно отметить, что пресловутые «тюремные университеты» появляются там, где нет никаких других. Например, в Норвегии для лиц, совершивших особо тяжкие преступления, предусмотрено длительное тюремное заключение. Однако и этой группе заключенных там обеспечена надлежащая программа с возможностями для развития в период исполнения наказания, а после выхода лица, отбывшего наказание, государством дается гарантия его ресоциализации. Поскольку осужденные помещаются в тюрьмы в соответствии с различными индивидуальными уровнями безопасности на основании индивидуальной оценки риска и потребностей — личные программы развития вполне оправданная мера и достаточно эффективная, хотя, конечно, дорогостоящая.

В России ситуация с индивидуальным подходом к преступнику иная. В проекте Концепции развития УИС в РФ до 2020 г. указывается, что «в силу ряда причин существовавшая в советское время в Министерстве внутренних дел система индивидуальной профилактики рецидива преступлений в России оказалась разрушенной, а существующие во многих странах так называемые службы пробации или аналогичные им организации у нас пока не созданы», т.е. практически отсутствует и общая, и специальная превенция преступлений.

Столь часто упоминаемая избыточная репрессия правоохранительных органов предположительно напрямую связана с гуманитарной и социальной недостаточностью управленческих решений в правоохранительной сфере. Слово «менеджмент» — чуть ли не табу в данной области. А почему? Возможно, это происходит потому, что в настоящий момент для разворачивания управленческих решений просто нет необходимых условий. Все упирается в тот факт, что для внедрения новых элементов в уголовно-правовой сфере необходимо изменение намного более широкого контекста, нежели сама правоохранительная система. Если добавить к этому необходимость рассчитать и привлечь научный, финансовый и организационно-правовой ресурс для создания нового механизма общей и специальной превенции (вместо полностью отошедшего старого), то масштабы проблем станут весьма серьезными. Это уже не зона управленческих решений — это уровень программных долговременных изменений в социуме.

При этом нужно не забывать и о том, что западные страны, уже решив многие из своих проблем в криминальной сфере, по-прежнему стоят перед, по их мнению, главным вызовом времени.

Обращают внимание постоянные научные и публицистические обсуждения государств Балтии (наиболее успешно контролирующих преступность в своих странах) на тему «как сохранить гражданский сектор» в обществе при непрерывной реализации государственных планов «борьбы с преступностью». Эта полемика говорит о том, что сама по себе война с преступностью, как и любая война, разрушительна для общественного устройства, и западное общество это осознает. В связи с этим в развитых странах не прекращаются хорошо организованные обсуждения, как достичь баланса «чрезвычайных (репрессивных) мер» и мер по социальному реформированию среды, порождающей преступление.

Средовой подход достаточно прочно завоевал свои позиции в уголовных стратегиях многих стран. Как показывает, например, анализ криминальной ситуации Швейцарии, безопасность этой страны имеет свое социальное основание: медленные процессы урбанизации; децентрализация промышленности и отсутствие крупных промышленных центров с сопутствующими трущобами и нищетой; наличие гражданской ответственности у населения за социальные процессы в стране; децентрализация полиции и ориентация ее на интересы общины; отсутствие чрезвычайных реакций на преступления в правоохранительной практике страны и т.д. И государство старается сохранить все преимущества своего особого социального устройства.

Однако в России никто не делал глубокого и комплексного исследования «плюсов» и минусов социальных укладов регионов по отношению к криминогенной ситуации в них. В стратегических подходах к развитию правоохранительной системы страны (насколько они просматриваются) средовой подход практически не задействован. А это только один подход из многих уже общепризнанных.

Отставание в области концептуальной работы серьезно сказывается на качестве законотворческой деятельности. Это видно на примере трактовки законодателем основ назначения наказания. Согласно п. 1 ст. 43 УК РФ: «Наказание применяется к лицу, признанному виновным в совершении преступления». УК РФ был принят в 1996 г. Нужно отметить, что страны Западной Европы уже в 70-е годы ориентировались на новые концепции понимания наказания, например, немецкого криминолога Ф. Листа, выдвинувшего его идею о том, что наказанию подлежит не преступление, а преступник. Как результат большой содержательной и аналитической работы 70-х, УК Франции 1974 г. не просто декларирует принцип индивидуализации ответственности (назначение наказания в зависимости от обстоятельств преступного деяния и личности исполнителя) — Кодекс предлагает судье большой выбор средств и способов применения наказания, точно соответствующего личности виновного и обстоятельствам совершения преступления. Это дало определенные результаты, которые легли в основу дальнейшего обсуждения и дебатов.

Ренессанс гуманизации уголовной сферы в 70-х годах в Европе сменился более жесткими подходами, потом вновь стали преобладать идеи восстановительного правосудия. В целом в развитых странах концептуальный «маятник» во второй половине ХХ в. успел качнуться несколько раз. В России же он в 1996 г. с принятием нового УК был просто выставлен на «точку нуля». Из какой именно «фазы» западного криминологического «маятника» мы будем брать нужные образцы и научные ориентиры — вопрос тоже достаточно сложный, но на самом деле не главный. Главное — понять, что «маятник» подходов (от более жесткого к более мягкому) к целям и задачам уголовного преследования будет раскачиваться постоянно. Это естественная мобильность общественной жизни. Как раз Рекомендация R/96/8 по политике борьбы с преступностью в изменяющейся Европе членам — государствам Совета Европы сформулирована именно с учетом динамики социальных процессов в обществе.

Видимо, для нашей страны серьезный гуманитарный и интеллектуальный вызов состоит в том, что помимо того, что нам нужно будет признать необходимость циклических изменений подходов к уголовной политике (возможно, где-то раз в 5–7 лет), нам придется осознать еще и необходимость каждый раз очень качественной проработки каждой из новых стратегий (включая разворачивание большой и грамотной работы по общественному обсуждению и согласованию всех значимых шагов). Но только так можно оптимизировать неизбежные затраты при проведении социальных реформ и преодолеть огромное отставание в общественно-правовой сфере. Мы в начале очень большого пути по сложному социально-политическому ландшафту. И в первую очередь, думается, нужно привыкнуть к тому, что двигаться придется постоянно.

Общество мобильно, социальные ситуации динамичны, ценности полифоничны, а стратегии — многозадачны. Это данность, в которую мы вступаем с одним из самых малоподвижных социальных механизмов — жестко централизованной правоохранительной системой, изначально не приспособленной для быстрой смены управленческих парадигм и стратегических решений. Этот сложный вопрос практически не затрагивался даже в научной литературе и тем более широко общественностью не обсуждался.

Однако обсуждалось другое. В свое время Концепция реформы российского уголовного законодательства (1992 г.) предполагала приведение его «в соответствии с криминологической реальностью». Правда, и тогда механизм достижения этого соответствия не предлагался, но общая задача была обозначена.

Нужно понимать, что деятельность по формированию уголовной политики предполагает проведение большого объема общественных, научных и организационных работ. Однако главное в этих работах, помимо качества их содержания — возможность их сопоставить, соотнести, взаимоувязать и выработать на их основе то консолидированное мнение, которое позволит принимать властное решение не в «воздухе», а подкрепленное рядом согласованных позиций. Это очень ценный результат: сообщества могут находиться на разных позициях и «платформах», но при этом быть скоординированными в общем «диалоге». Формирование подобного диалогичного общественно-правового пространства — огромная гуманитарная задача.

Создание и развитие целой системы устных и письменных переговорных площадок, посвященных формированию уголовной политики в России, придание им определенного статуса и достижение ими общей скоординированности — это первоочередной шаг в направлении создания сбалансированных концепций и действенных правовых стратегий в России. Значение данного шага для современной государственно и общественной жизни России, для создания действительного и легитимного государственно-общественного партнерства переоценить трудно.

Пункт 8 Рекомендации № R/96/8 по политике борьбы с преступностью в изменяющейся Европе гласит, что «желательно, чтобы государства создавали либо службы координации политики борьбы с преступностью на уровне центральных органов, либо горизонтальные структуры кооперации между заинтересованными службами; кроме того, государствам следует поощрять разработку стратегий предотвращения преступности на местном и региональном уровнях».