Чернобровкин В.С.
Заместитель председателя межведомственной
комиссии по делам несовершеннолетних
и защите их прав при Правительстве Саратовской области

Сегодня в России с каждым днем все заметнее набирает обороты процесс внедрения ювенальной юстиции – правосудия для несовершеннолетних. Наряду с этим, в ныне действующей системе существует множество институтов, насчитывающих не один десяток лет истории работы с детьми и подростками, оказавшимися в трудной жизненной ситуации, с проблемными семьями.

Автор настоящей статьи имеет 25-летний стаж деятельности в подразделениях уголовного розыска, профилактики органов внутренних дел и комиссии по делам несовершеннолетних. Поэтому, изучая перспективы ювенальной юстиции на ближайшие годы, уверен, что необходимо принимать во внимание много обстоятельств, рождённых предыдущим опытом, а также решать насущные вопросы, связанные с работой ранее и ныне работающих институтов. Одной из таких структур являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Каково место комиссий в системе ювенального правосудия в случае, если признается принцип рассмотрения любых дел в отношении несовершеннолетних только судами? Может быть, такие органы исполнительной власти не впишутся в систему ювенальной юстиции? И, если всё же впишутся, то какое именно место они могли бы занять там?

Мы разделяем точку зрения авторов (с которыми постоянно консультируемся) тех проектов законов о ювенальной юстиции, которые предлагают включить в данную систему широкий круг органов: комиссии по делам несовершеннолетних, уполномоченного по правам ребенка, специализированные органы и учреждения, в чью компетенцию входит решать те или иные задачи, связанные с молодежной политикой, обеспечением прав несовершеннолетних, борьбой с подростковой преступностью и т.п., органы опеки и попечительства над несовершеннолетними, ювенальные органы следствия и дознания, комитеты по делам семьи и несовершеннолетних, воспитательные колонии и другие учреждения длительной изоляции несовершеннолетних правонарушителей¹.

Чаще всего под юстицией понимают отправление правосудия, т.е. деятельность, присущую судам. Однако даже в официально-юридической терминологии не стоит, на наш взгляд, ограничиваться употреблением слова «юстиция» исключительно в отношении судов и судебной деятельности. Практически во всех государствах есть министерства юстиции, которые не входят, как известно, в судебную систему и представляют собой органы государственного управления.

Кроме того, слово «юстиция» заимствовано из латыни и может быть переведено как «справедливость», «законность», «правомерность». Исходя из этих значений рассматриваемого слова, вряд ли всю систему юстиции можно свести только к деятельности судов, хотя, конечно же, судам в данной сфере принадлежит весьма значимая роль.

Вместе с тем на обеспечение справедливости, законности, правомерности поведения людей и деятельности органов и организаций направлена деятельность государственных органов. Латинское слово «justitia» происходит от слова «jus», что означает «право» в разнообразных его значениях, включая и «субъективное право».

Как выше уже отмечалось, одним из государственных институтов, занимающихся обеспечением субъективного права человека, в частности ребенка, являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

В настоящий момент комиссии, как органы альтернативные судебному вмешательству по делам несовершеннолетних, являются в части дел в отношении несовершеннолетних и их родителей, органами вместо суда. Я думаю, комиссии могут и должны быть органами по делам несовершеннолетних наряду с судами. Имеется в виду досудебная и постпенитенциарная деятельность, которая осуществляется по поручению суда. В данном случае комиссии не заменяют правосудие, а лишь дополняют его.

Анализ функций, возложенных на комиссии действующим законодательством, свидетельствует о том, что постпенитерциарная деятельность уже присуща комиссиям, возложена на них законом. В соответствии с п.6 ст.11 Федерального закона «Об основах системы безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» комиссии обязаны обеспечить оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Сейчас много говорят о введении службы социальных работников при судах. В рамках проекта ПРООН «Поддержка правосудия в отношении несовершеннолетних» в 2001 году в трех районах Санкт-Петербурга, в Ростове-на-Дону при судье по делам несовершеннолетних работал социальный работник². Сотрудничество с ПРООН затем было продлено и на 2002 год. Работа социальных работников заключалась в содействии несовершеннолетним в социальной адаптации.

В Саратовской области областным судом, Институтом «Открытое общество» и представительством ПРООН (при участии межведомственной комиссии) в середине 2001 года было подписано соглашение о сотрудничестве. Данным соглашением было намечено предпринять шаги по совершенствованию воспитательных и реабилитационных мер в отношении несовершеннолетних правонарушителей. Одним из них являлось введение должности социального работника при шести судах г.Саратова, г.Энгельса и в Энгельсском районном суде³. В период с 1 октября 2001 по 1 октября 2002 года такой эксперимент был осуществлен.

За период работы судов Саратовской области в рамках названной Программы с участием социальных работников было изучено и рассмотрено 94 уголовных дела в отношении 138 подростков⁴. В сравнении с первым полугодием предыдущего года судами области рассмотрено на 3,4% уголовных дел в отношении несовершеннолетних меньше. На 15,2% меньше совершено преступлений в группе. В сравнении со средним показателем по России (70%) в Саратовской области показатель групповой преступности среди несовершеннолетних составляет 60,3%. Более чем в два раза сократилось количество несовершеннолетних, осужденных к реальному лишению свободы. В процентном соотношении в первом полугодии 2002 года осуждалось 15,2 %, за 12 месяцев 2001 – 21,1 %⁵.

Анализ работы социальных работников и судебной практики, отзывы судей, членов Координационного Совета (состоявшего из представителей областных структур: суда, управления судебного департамента, КДН, ГУВД, минсоцзащиты, образования, службы занятости и регионального уполномоченного по правам ребёнка) свидетельствуют о том, что в целом, привлечение социальных работников к работе при судах принесла определенные положительные результаты.

Вместе с тем, действующим законодательством предусмотрены такие функции комиссий по делам несовершеннолетних, как надзор за несовершеннолетним (один из видов мер воспитательного воздействия, назначаемый судом в соответствии со ст.90 УК РФ). Именно комиссии по своему статусу (главный координирующий орган системы профилактики) и объему полномочий обеспечит эффективность исполнения судебного решения и предоставление несовершеннолетнему необходимой помощи в соответствии с Правилами отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (так называемые Пекинские правила (Правила 23,24).

Именно с комиссией по делам несовершеннолетних должен взаимодействовать суд для решения вопросов наилучшего обеспечения интересов несовершеннолетнего, принятия реабилитационных мер, профилактики рецидива.

Не случайно пленум Верховного Суда РФ в постановлении «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних» рекомендовал судам ввести специализацию судей и приглашать к рассмотрению дел несовершеннолетних представителей комиссий по делам несовершеннолетних, давать оценку деятельности этих служб, выносить в необходимых случаях в их адрес частные определения, контролировать принятие по этим представлениям мер, в том числе и своевременного ответа суду о результатах рассмотрения частных определений и принятых мерах, возбуждать административные производства в отношении должностных лиц названных органов⁶.

При таком подходе, когда комиссия по делам несовершеннолетних становилась бы связующим звеном между судами, органами исполнительной власти, общественными организациями, несовершеннолетними и их семьями, может возникнуть вопрос о независимости комиссий по отношению к региональным органам исполнительной власти, о «ведомственном интересе», который помешает объективному выявлению нарушений в деятельности региональных и муниципальных служб системы профилактики. Считаем, что данную проблему можно было бы решить законодательно, разрешив данную проблему на уровне федерации или субъектов РФ(приняв и реализуя соответствующие законодательные акты), построив таким образом вертикаль взаимопреемственности от сельского округа до региона.

Считаю, что прежде чем создавать (а это всегда затратно) новую структуру (службу социальных работников при судах), которая будет иметь объективные трудности во взаимодействии со всеми заинтересованным органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (о них говорилось в отчетах социальных работников), необходимо научиться эффективно использовать уже существующие органы, усиливая их в кадровом отношении и функционально. Все обязанности социальных работников комиссии по делам несовершеннолетних в силах выполнять уже сейчас(при определенном кадровом и ресурсном укреплении). Такой подход представляется рациональным не только с функциональной точки зрения, но и с точки зрения финансовых затрат на создание новой службы социальных работников.

На сегодня комиссии по делам несовершеннолетних являются частью ювенальной системы, обеспечивающей решение тех или иных задач, связанных с молодежной политикой, обеспечением прав несовершеннолетних, борьбой с подростковой преступностью.

В соответствии с п.1,2,3 ст.11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», комиссии обязаны обеспечить:

• —   осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;
  
• —   организацию контроля за условиями воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также за обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
  
• —   осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Тем самым комиссии уже сейчас являются надведомственным консолидирующим органом, объединяя имеющийся функционал и ресурсы соответствующих органов, учреждений и общественных организаций на базе терминологии и технологии, требований ФЗ №120-99 г., а не ведомственных нормативных актов (при условии, если руководители регионов и мунициальных образований именно так понимают роль КДН).

Все перечисленные функции являются мерами первичной профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Полагаем, что деятельность по профилактике правонарушений несовершеннолетних – это существенная и даже ключевая составляющая часть деятельности в рамках системы ювенальной юстиции.

Именно органы и учреждения, входящие в систему защиты прав несовершеннолетних, предупреждения их правонарушений, в нашей стране выполняют функции служб, обслуживающих правосудие в отношении несовершеннолетних.

В Руководящих принципах Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (так называемые Эр-Риядские принципы) предусмотрено несколько уровней осуществления мер по профилактике преступности среди несовершеннолетних:

• —   первый уровень профилактики, т.е. общие меры по обеспечению социальной справедливости и равенства возможностей;
  
• —   второй уровень профилактики, т.е. меры по оказанию помощи детям, относящимся к группам повышенного риска, например тем, чьи родители сами испытывают особые трудности или же пренебрегают родительскими обязанностями;
  
• —   третий уровень профилактики, включающий меры, позволяющие избежать ненужного контакта с формальной системой правосудия, а также меры по предупреждению повторных правонарушений.

Следствием такого подхода должно быть максимальное развитие инициатив, поддерживающих семью. Именно эта задача для широкого круга государственных и общественных организаций, работу которых в нашей стране действующим законодательством призваны координировать и контролировать именно комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав – всех уровней.

Если механизм взаимодействия на первом и втором уровне системы профилактики достаточно проработан на федеральном уровне (Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»), то взаимодействие на третьем уровне между различными звеньями ювенальной юстиции хотя и продекларировано вышеназванным законом, однако на практике не реализуется в соответствии с нормами международного права.

Исторически сложилось, что действующая в России система уголовного судопроизводства является системой карательного правосудия. Система эта сегодня практически не ставит перед собой задачи перевоспитания осужденного и, соответственно, не направлена на её выполнение.

Если не альтернативой, то уж, совершенно очевидно, существенным дополнением к практике карательного правосудия выступает правосудие восстановительное, признающее, что преступление является нарушением правопорядка в отношении отдельных пострадавших и сообществ, а не в отношении государства как субъекта права. Вместо того, чтобы спрашивать: «Кто виноват? Как их нужно наказать?», вопрос в восстановительном правосудии ставится так: «Кому причинен ущерб, какие понесены потери, до какого допустимого предела опасности совершенного преступления реально возместить полученный ущерб и как это возможно?».

Делая акцент на наказании, традиционная система уголовного судопроизводства относится к преступникам как к «людям, подлежащим удалению из общества». Восстановительное правосудие признает, что правонарушителям необходимо дать возможность исправить причиненный вред и восстановить свое положение как во мнении общества, так и в своих собственных глазах. Если такие возможности им не предоставить, платить придется как преступникам, так и их очередным жертвам, и самому обществу.

Без внесения соответствующих изменений в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, восстановительное правосудие в нашей стране в полном объеме создать не удастся. Но это не значит, что сейчас ничего сделать нельзя и не нужно.

Наличие в российском уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве норм, описывающих институт примирения потерпевшего и обвиняемого (ст.25,28 УПК РФ, ст. 75-77 УК РФ – деятельное раскаяние и примирение с потерпевшим, а также статей 90 и 91 УК РФ – применение и содержание принудительных мер воспитательного воздействия), служит важной предпосылкой формирования практики восстановительного правосудия.

Более того, если во многих странах, где вводят систему восстановительного правосудия, одной из главных проблем становится проблема создания органов, осуществляющих примирительное правосудие, то в нашей стране создание основ этого механизма не требует ни расширения соответствующего аппарата, ни создания новых органов, ни существенных денежных вложений. Комиссии по делам несовершеннолетних уже давно фактически этим и занимаются: сложно представить себе выполнение профилактической функции (а это одна из основных целей деятельности комиссий), если не проводится воспитательной работы с оступившимися подростками.

Существующий проект федерального закона «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» взамен устаревшего Положения о комиссиях (1967 года), в этой связи нуждается в дополнении, отражающем процедуры примирения и проработки ее механизма их применения в деятельности КДН, или, возможно, в более существенной доработке, учитывающей современное состояние российского законодательства.

Конечно же, роль сотрудника комиссии по делам несовершеннолетних, ведущего процедуру примирения между жертвой и правонарушителем, требует специальной подготовки, навыков работы по разрешению конфликтов. Во время подготовки сотрудники должны обучаться вести процедуру примирения таким образом, чтобы отдельно подготавливать потерпевших и правонарушителей к встрече лицом к лицу. Они обучаются приемам работы с жертвами правонарушений и преступлений, навыкам работы с правонарушителями, а также обучаются работе в рамках системы уголовного правосудия. На прохождение подобной подготовки могут быть сориентированы и специалисты социозащитных учреждений. В дальнейшем из специалистов, прошедших такую дополнительную подготовку, могут быть сформированы группы для работы с подростками, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, и их семьями, создавая тем самым насыщенное работой с детьми реабилитационное пространство⁷.

Процесс примирения между жертвой и правонарушителем может быть полезен на любой стадии процесса уголовного правосудия. В отношении несовершеннолетних правонарушителей и тех, кто впервые совершил правонарушение, данная процедура может послужить заменой уголовного преследования альтернативными видами исправительного воздействия и возможностью избежать судимости. В подобных случаях обвинения могут быть сняты, если правонарушитель составляет договор с потерпевшим, и затем неукоснительно и добросовестно выполняет его требования и условия. После заявления правонарушителя о признании вины или осуждения за преступление, судья может направить правонарушителя на программу примирения между жертвой и правонарушителем, что будет рассматриваться как элемент приговора суда. Однако процедура примирения, видимо, не может служить заменой традиционным формам наказания в случае тяжких преступлений.

Учитывая вышесказанное, считаем, что необходимо реформирование работы комиссии по делам несовершеннолетних в рамках третьего уровня системы профилактики. Как с точки зрения задач «третьего уровня профилактики», так и с целью избежать заключения несовершеннолетнего под стражу именно восстановительное правосудие, осуществляемое альтернативными судам органами – комиссиями по делам несовершеннолетних, представляется тем механизмом, в котором присутствуют все основные элементы обращения с несовершеннолетними правонарушителями, удовлетворяющие пожеланиям работников сферы правосудия в отношении несовершеннолетних. Эти элементы включают нижеследующее:

• —   совершивший правонарушение ребенок или подросток обязан признать свои действия незаконными, взять на себя ответственность за них и принять их последствия (что отличает этот механизм от системы соцобепечения);
  
• —   ребенок может принимать участие в обсуждении решения о санкциях и компенсации;
  
• —   проблема может быть разрешена быстро, при этом процедура разбирательства будет непосредственно следовать за рассматриваемым проступком, а не отделяться от него длительным промежутком времени;
  
• —   участие в разбирательстве принимает как семья, так и представители сообщества (в лице членов комиссии по делам несовершеннолетних, которые являются руководителями органов и учреждений системы профилактики, представителей общественных организаций);
  
• —   правонарушитель напрямую компенсирует ущерб, причиненный потерпевшему;
  
• —   можно избежать контакта и вовлечения в формальную систему правосудия;
  
• —   не приходится прибегать к лишению свободы;
  
• —   процесс направлен на социальную реинтеграцию правонарушителя, а не на изоляцию его от общества.

Резюмируя вышесказанное, подчеркнем необходимость реформирования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в следующих направлениях:

1. создание условий для применения комиссиями программ восстановительного правосудия (примирения жертвы и правонарушителя, примирения в семье), как способа разрешения конфликтных и криминальных ситуаций, возникающих вокруг подростка (направление на такую программу в комиссию осуществляет суд);

2. отработка функции управления социальной реабилитацией несовершеннолетних и их семей;

3. передача юрисдикционной функции комиссий специализированным судам по уголовным деяниям несовершеннолетних.

согласны, что нужно укреплять КДН и ЗП в кадровом отношении ....ПРИ ЭТОМ УЧИТЫВАЯ численность насиления детей в регионе.один штатный сотрудник в качестве ответственного секретаря не в состоянии своевременно, эффективно решать те задачи которые поставленны перед комиссией.

Так в целом автор ЗА внедрение ЮЮ?
Вопрос принципиально важный от него зависит не просто сохранение института семьи в России, но и сохранения самой России как цивилизационного субъекта мирового сообщества цивилизации.